大号字
民事诉讼检察监督机制的完善与创新
——充分发挥能动检察作用维护公平正义
贵港市平南县人民检察院
摘要:民事检察制度是检察机关履行法律监督职能的一个重要组成部分,
关键词:民事诉讼检察监督;能动检察;公平正义
随着我国经济社会的快速发展,检察机关现有的民事诉讼检察监督机制已面临考验。现行民事检察工作在立法和实际操作中的存在问题已逐步显现出来,进一步完善民事诉讼监督机制的已成为检察机关的一项重要工作。最高人民检察院检察长曹建明在广西检察机关调研时强调:强化诉讼监督,要以贯彻落实各项强化法律监督的改革措施为着力点,不断完善诉讼监督工作机制。因此要推进民事诉讼检察监督机制的科学发展,首先要准确把握民事诉讼检察监督的内涵,认识现阶段民事诉讼检察监督的现状并进行分析研究,对民事诉讼监督机制予以完善与创新。
一、我国民事诉讼检察监督的概念及性质
民事诉讼检察监督是指人民检察院根据我国《宪法》、《民事诉讼法》的规定对人民法院在民事审判活动是否合法进行审查,并督促纠正诉讼过程中的违法行为的一项专门性活动。设立民事诉讼检察监督制度可以使检察机关依法监督人民法院的民事审判活动,有利于人民法院依法行使审判权,维护国家、集体和公民的合法利益,最终实现司法公正。在诉讼结构中,民事检察监督是居中监督,检察机关代表国家行使法律监督权,在当事人之间保持客观、中立、公正的立场,不代表任何一方当事人,不干预当事人对私权利的自由处置,不代行审判权。民事诉讼监督是不具有管理功能的监督,而是一种具有制约功能的监督,是不同主体之间作为一种制约方式的监督。这就决定了民事诉讼监督不应该具有实体处分的权力,而只能是检查、督促有关机关和人员自行纠正违法行为。
二、当前民事诉讼检察监督的现状
(一)对民事检察工作的宣传力度不够
民事检察工作已开展10余年,但对很多群众来说民事检察工作是陌生的,有的甚至不知道检察机关有民事检察监督职能。另外,检察机关从事民事检察工作的人员,习惯于坐在办公室等待申诉人来申诉,未主动地与律师、法律工作者及时联系沟通,了解案件线索,造成民事案件信息渠道不畅通。
(二)民事抗诉案件办案周期较长
《民事诉讼法》第一百八十八条仅规定了“人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定”,并未规定再审后多长时间必须审结。民事案件从检察环节上受理、立案、调卷、审查到检察机关提出抗诉后,只能监督人民法院在30日内是否作出了再审的裁定,却没有法律依据监督其在什么时间段内审结。故导致再审案件办案周期漫长,申诉人苦等结果遥遥无期。即使通过检察机关抗诉成功,案件得到纠正,往往因时过境迁,人是物非,导致无法执行或丧失了执行的意义,达不到维护司法公正、保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。
(三)民事检察工作力度不大
民事检察从案件的受理、立案、调查、取证、抗诉、到审判机关调卷以及民事检察人员以何种身份参加诉讼,法律均未做明确规定,致使民事检察工作程序不明,操作无据,工作无力。如为了顺利调取审判机关的卷宗,一般是通过领导协商或者与当地法院签有调取档案协议。依法监督被弱化为“同意”监督、“关系”监督,民事检察工作力度大打折扣。
(四)民事检察监督的手段单一
现行民事诉讼法对检察监督的手段仅规定了抗诉一种监督手段,对其他手段没有进行规定。客观上限制了监督权,但相应的对审判权的扩大却没有受到限制,反映出国家权利配置存在不合理之处,致使法官的一些权力游离于检察监督权之外,导致在实践中司法不公现象。
(五)民事检察工作地位不高
民事检察工作在全社会还缺乏全面的认识和了解,在检察机关内部也未得到足够重视,普遍存在“重刑轻民”的观念。民事检察科室排序靠后,干警配备也从老从弱,素质不高。
(六)民事案件背后司法腐败查处困难
查处民事案件背后的司法腐败问题,是检察机关的一项重要工作。在实际工作中,能够纠正一些显失公平的案件就很不容易,揭开枉法裁判背后的腐败则更是困难。目前各地此项工作都进展不大,这也是民事检察工作不力的主要表现。
(七)机制约束造成监督效率不高
我国宪法规定,人民检察院依法独立行使检察权,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但现行机制的运作方式决定了检察院的办案经费、人事工资和政治待遇等都受到当地党委、政府管理、支配和制约。这一现状的存在,为制造干预提供了方便,检察机关依法独立办案的能力大打折扣。另外,根据《民事诉讼法》的规定,除最高人民检察院外,其余同级检察机关无权对同级人民法院的不公判决或裁定直接提出抗诉,而是要提请上一级检察机关履行抗诉职权。这一规定在审级问题上,可以理解为行使民事监督权的检察机关在地位上劣于同级审判机关,这不仅提高了行使抗诉权的诉讼成本,还导致抗诉工作效率严重下降。
三、民事诉讼检察监督效果不佳的原因
(一)现行民事检察监督制度立法上的缺陷
1、民事检察监督法律依据存在缺陷
目前民事检察监督的立法依据,主要是《民事诉讼法》有关规定。在《民事诉讼法》中,首先在第14条规定了民事检察的总的原则,即“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”但是在分则中,仅规定了一种抗诉的监督方式。而该种抗诉的监督方式仅局限于审判监督程序中的抗诉,具体表现为只能由做出终审判决、裁定法院的上级检察院向同级人民法院提出抗诉。民事检察监督方式由于在立法上存在缺陷,导致民事检察监督存在很大的局限性。检察机关的检察监督只能通过抗诉进行,无法实行其他方面的监督。检察机关以其他监督方式提出的监督意见,审判机关往往会以“无法律依据”为由而不予采纳。
2、监督模式限制影响监督效果
3、调阅审判卷宗无法律依据
作为原始记录和收集了所有证据的审判卷宗,是检察机关审查案件的主要依据和开展调查核实证据工作的基础。对案件材料进行审阅,是检察机关获得抗诉案件来源的一条重要途径和行使监督的重要形式,是对违法判决、裁定提出抗诉前的一项不可缺少的工作。但由于法律对于调阅审判卷宗没有明文规定,办案中,检察机关能否从法院调卷审查完全取决于法院的态度,影响了民事检察监督的力度和效果。
4、调查取证权力没有规定
民事检察监督的特点决定了调查取证既是检察机关的权利,也是检察机关的义务。在原审中,当事人申请法院依职权调查的证据,而法院未进行调查的,检察机关只有通过调查取证,并对所获得的材料进行去伪存真的综合分析后,才能对案件的性质、争执的焦点有正确的认识。对一些复杂的民事纠纷,有时需要反复多次进行调查取证,才能得出最后结论。而检察机关在民事诉讼监督中是否有调查取证权力,在法律上没有明确规定。
5、对民事调解的检察监督立法处于空白
当前,法院调解结案的民事案件所占的比例很高。现行民事诉讼法虽然赋予了检察机关对民事诉讼活动进行监督的权力,但检察机关实施法律监督只能针对已生效的判决、裁定,对法院调解这项重要的民事诉讼活动因无明文规定,检察机关不能行使对民事调解案件监督职责。因而,检察机关不能通过法定方式纠正调解中的错误,少数审判人员就可能假借调解之名侵害当事人一方利益或第三人利益,或者变相将民事案件私了,极易给司法腐败提供机会。法律没有赋予检察机关对调解的监督权,无疑是民事监督的一个空白。
6、对民事裁判的执行检察监督立法处于空白
民诉法对执行程序中的裁定应否实施检察监督未作规定。而最高人民法院的一项司法解释《法复[1995]15号》规定:“根据民事诉讼法的有关规定,人民法院为保证生效判决、裁定及其它法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定,不属于抗诉的范围,因此,人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉,于法无据,人民法院不予受理”。该项司法解释的出台,使检察机关丧失了对这类诉讼活动的监督权。执行是对民事裁判的实际兑现,如果失去监督,极易产生司法腐败和执法不公现象。法律没有赋予检察机关对执行活动的监督权,无疑是民事监督的一个空白。
(二)民事诉讼监督的事后性
从现行民诉法的内容看,人民检察院有权对人民法院已经审理终结、发生效力的裁判进行监督,而对未生效裁判则无权监督。因此,人民检察院这种监督不属于事前或事中的监督,而仅仅是事后监督。这种监督形式存在的缺陷:一是检察机关的监督缺乏主动性。检察机关对于一起民事案件的监督,往往在审判机关审理终结、裁判发生效力之后才开始进行。对于审判前、审判中审判机关的活动,主要是通过书面审查审判机关的案卷材料,而实际上审判活动的违法行为多数不可能在卷宗中得到反映。这种事后性的监督措施,导致监督效果大打折扣。没有赋予检察机关事前、事中监督的权力,可以说是法律监督在立法上的重大不足。二是检察机关的监督具有滞后性。对于审判机关的审判活动,只能消极地进行事后的督促,缺乏事前积极地提醒和审查。由于监督手段是事后监督,对审判活动的监督是在违法行为发生之后,此时违法行为已造成的损害后果。而民事诉讼法没有规定相应的补救措施,导致监督效果被弱化。
(三)监督手段无力
检察机关民事诉讼监督,主要是通过立案、抗诉、检察建议、纠正违法等手段对审判活动进行监督。这些监督手段由于法律规定得不完善,缺乏保障机制,导致司法实践中效果不尽如人意。表现最突出的就是纠正违法的处境尴尬。法律没有就纠正违法的实施保障进行规定。对于被监督机关不接受纠正违法意见的,检察机关往往束手无策。立法空白导致监督手段的非强制性,严重弱化了法律监督的效力,成为强化检察机关诉讼监督职能的瓶颈。
四、民事诉讼检察监督机制的完善与创新
(一)完善我国民事诉讼监督制度的立法,为监督提供强有力的法律保障
1、扩大民事检察监督的范围
一是赋予检察机关对民事案件的起诉权。现行民事诉讼法仅规定检察机关对民事案件有抗诉权,而司法实践证明这是不完整的监督权。完整的监督权应包括起诉权、监督审判权、抗诉权。随着我国体制改革的逐步深化,新情况新问题不断出现,尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往没有合适的诉讼主体,或有主体却无力起诉或起诉不力,以致案件没有得到及时有效的司法干预。仅用民事抗诉方式已不能解决这些问题。但由于目前我国法律尚未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利,这就给实际操作带来了许多困难。因此,完善我国民事立法,赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利,并对检察机关在公益诉讼中的地位等作出明确规定,以增强操作性。根据我国现阶段的情况,法律应赋予检察机关对下列几类案件的起诉权:一是国有资产严重流失案件;二是涉及国家利益和公共利益受到损害的案件;三是没有起诉主体的民事案件。
二是把调解纳入民事检察监督的范围。现行民事诉讼法规定,检察机关的抗诉范围为“人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”。调解作为法院解决民事案件、经济纠纷案件的重要方式,与判决裁定具有同等的法律效力。在司法实践中,大多数的案件是通过调解结案的。调解结案的案件,虽然是双方当事人自愿协商达成协议的,但可能由于某种原因,而达成违背一方当事人真实意思的不公正协议,或者调解虽然体现了自愿原则,却出现违背法律规定的情况。因而,立法上应将民事调解纳入检察机关的抗诉范围。
三是把执行纳入民事检察监督的范围。人民法院在民事案件执行程序中存在错误或违法的,检察机关应有权给予监督。检察机关接到申诉后,经审查,如发现人民法院的裁判确有错误的,尚未执行或正在执行的,检察机关有权立即向人民法院发出“暂缓执行通知书”,待人民法院按照审判监督程序再审后,按照再审的裁判一并执行。
2、法律应赋予检察机关实施民事检察监督相应的权利
一是赋予检察机关调卷权与调查取证权。为保证抗诉的准确有效性及维护司法公正,
二是增加检察建议权。依照检察办案规则的规定,
三是增加纠正违法权。法律应当规定检察机关有权依照法定程序纠正审判活动中的违法行为和违法措施。对诉讼活动中的违法行为,人民检察院可以通过口头纠正、发出“纠正违法通知书”等方式进行纠正。
3、规范抗诉案件再审审级
立法应明确规定检察机关依民事检察监督程序提出的抗诉案件,不能发回原审法院再审,
4、明确检察机关出席再审法庭的称谓与职责
立法应明确规定:人民检察院出席法庭的称谓为“抗诉机关”;应当为抗诉机关安排单独的座席;抗诉机关出席法庭的人员应当按照再审程序宣读抗诉书,发表出庭意见;发现庭审活动违法的,应当向再审法院提出检察建议或纠正违法意见。
5、规定当事人申请抗诉期限
任何请求权都应有时效规定,否则可能导致权利的滥用。另外,从诉讼经济和有限的司法资源的角度,也应规定申诉时效。对当事人申请抗诉期限作出适当限制。建议立法规定:原审民事案件当事人在原审民事判决、裁定生效二年内无正当理由,未向人民检察院提出申请抗诉的案件,人民检察院不予受理。
(二)建立全面监督机制,发挥能动检察作用,及时介入诉讼过程
现行的民事检察监督属“事后监督”。这种模式已不能适应新形势的要求。为了有效地保护国家和集体财产,维护当事人的正当、合法权益,维护司法公正和司法权威,就必须加强对民事诉讼的法律监督,将检察机关对民事诉讼活动的监督阶段拓展至包括“诉前监督”、“诉中监督”、“诉后监督”、“执行监督”在内的全面监督,使检察机关享有对民事诉讼完整的监督权。
1、诉前监督是在诉讼之前对诉讼活动的监督。检察机关对于民事诉讼之前监督主要包括对诉前财产保全的监督、提起公益诉讼的监督和督促起诉的监督。
一是对诉前财产保全的监督。由于诉前财产保全制度在诉讼开始之前就能够为债权人提供保护,因而在现实生活中被债权人广泛运用。但是我国对关于诉前财产保全的规定有诸多不完善之处,导致在司法实践中出现了很多问题,或者是对申请人的保护力度不够,或者是对被申请人不公平,或者是没有考虑到第三人的利益等等。尤其是我国民事诉讼法并未对诉前财产保全的申请条件作出明确规定,导致法官在裁定是否予以财产保全时自由裁量权过大。在这种情况下,难免对当事人利益的保护有所影响,也可能滋生司法腐败,导致以权谋私。因此,有必要对其予以监督。
二是关于提起公益诉讼的监督。对于严重损害了国家和社会公共利益,影响了经济社会健康、有序、和谐地发展,亟需检察机关介入其中,由其作为国家和社会公共利益的代表,提起和参与民事公益诉讼,使各类损害国家和社会公共利益的行为处于有效的监督和遏制之下。
三是关于督促起诉的监督。当前国有资产流失事件屡有发生。而作为国有资产的主管或监管部门却又时常监管不到位,怠于履行职责,甚至一些监管人员本身就涉案在内,这使得大量国有资产得不到有效的法律保护,严重损害了国家和社会公共利益。检察机关作为国家法律监督机关应在特定的范围内对有关监管部门或国有单位的不当行使职权或不作为行为予以监督,体现了检察权对国有资产、社会公共利益监管权的有限监督。
2、诉中监督是指在民事诉讼开始后至裁判作出前,检察机关如果认为有必要,可以参与到民事诉讼过程之中,对其合法性、公正性等实施监督。其基本依据在于:既然检察机关可以对生效裁判进行事后抗诉。如果检察机关在诉讼过程中即发现抗诉事由,就没有理由要求检察机关坐视其发生法律效力后才进行抗诉的监督,而应当许可其实施同步监督。这不仅可以节省监督成本,而且能维护司法的权威性和裁判的稳定性。
3、诉后监督是指检察机关对生效民事裁判实施的抗诉监督。这是目前我国检察机关实施民事法律监督的主要途径。另外,民事诉讼调解作为民事审判工作的重要组成部分,已经成为我国民商事案件的主要结案手段之一。因此,民事调解也应是诉后监督的重点。
4、民事执行监督是指检察机关对法院民事执行活动所实施的监督。一直以来,“执行难”、“执行乱”是困扰我国民事强制执行实践的突出问题。这一司法痼疾的存在,在一定程度上也与我国目前的民事强制执行缺乏有效监督有关。在内部监督方面,法院主要是以司法解释强调法院自身的内部监督。这些司法解释存在监督范围不清、监督程序不明、监督方式与现行民事执行体制不相符等问题,导致法院内部执行监督机制先天不足,常常流于形式,难以担负对民事执行活动进行有效监督的重任;在外部监督方面,不论是人大监督、新闻舆论监督,还是社会监督,其法律效果很有限。而检察监督,本应是来自法院外部的最为有效的程序化法律监督,却由于立法不明等原因而在司法实践中虚化或弱化,造成我国司法实践中检察权缺位民事执行活动的局面。因此,有必要加强对民事执行活动的检察监督,使执行裁决权依法独立、公正行使,使执行实施权更公正、高效、便捷地运行。
此外,对非诉讼领域的监督,如特别程序案件的监督,督促程序、破产程序的监督等,也应当列入检察监督的范围。
(三)构建检察一体化工作机制,树立监督权威性
1、改革检察机关的人事体制。将现行的地方党委管理为主改为以检察机关管理为主,并逐渐过渡到检察系统实行垂直管理,从领导体制上保证检察机关检令畅通、上命下从,形成独立的检察组织系统。赋予检察机关应有的人事决定权,地方各级检察机关的检察长应由上一级检察机关检察长提名,同级人大任命。检察长、副检察长、检察委员会委员必须从资深检察官中选任,一般不从地方党政机关调任。另外,上级检察机关对下级检察机关的检察官有惩戒处分权和人事调动权。
2、改革检察机关经费保障体制。将目前由地方财政负担地方检察机关的财政改为直接由中央政府负担,同时,建立全国检察经费统筹制度,由最高人民检察院根据实际需要,统一作出年度预算,报中央财政核定后纳入国家财政预算,实行计划单列,逐级下拨、分级管理,从经费上保障检察机关的独立。
3、完善检察机关内部工作制度。将上级领导下级工作的体制具体化,明确规定请示、报告制度;指令纠正、备案制度和报批制度以及内部的检察长负责制,从体制上强调上级对下级的监督。
1、建构检、法权力位阶平等的检察监督体制
检察院、法院是同一位阶上的两大国家机关,均由全国人大产生,对其负责,受其监督,因此两者的权力应当平等或对等。监督权效力等级低于被监督权即审判权。这就使得宪法规定的检、法两机关法律地位上的平等实际上已沦为无权力平等基础的“虚拟平等”。但检察机关的监督权力凌架于审判机关审判权之上则会导致法律监督权力的极度扩张,这不但有违宪法的规定,而且在实践中行不通。因此,建构检、法平等的权力位阶,使检察机关在同位的角度对审判活动予以监督,才能使检察机关敢于监督、勇于监督。只有这样才能取得更好的监督效果。因而,以宪法为依据,强化检察监督权力的设置,加大检察监督力度,建构检、法权力位阶平等的检察监督新体制,促进民事检察监督的发展。
检察院、法院相互配合、相互制约机制中,一个重要内容是检察机关对法院审判活动的监督,这种监督不只是程序和部分实体的监督,而应是全方面,包括程序和实质性的监督。立法上应该在民事诉讼法律中详细规定检察权的监督内容、程序和违法监督的法律后果,而不仅仅是流于宪法的法律原则。
3、创建检、法平等的冲突解决机制
在民事诉讼检察监督中,检察权与审判权的冲突是必然的,是正常的、合理的司法现象。抗诉就是检、法冲突最常见的表现形式。有冲突就应有解决冲突的法律机制。但我国现行法律对解决此类问题的规范严重缺失,实践中这类冲突多由法院单方予以决定。这种检、法不平等的冲突解决机制,其在机理上是不科学的,在运作上是违宪的。因此,应当创建一种检、法平等的冲突解决机制。具体就是由全国人大常委会作为检、法冲突的中立裁判者,当检、法就某事项产生冲突且无法解决时,交由全国人大常委会进行裁决。这一构想是有依据的:一是根据宪法的规定,全国人大是国家最高权力机关,检、法两家均由其产生,对其负责,受其监督,因而是唯一有资格、有权威解决检、法冲突的机关。二是全国人大常委会《关于加强司法解释工作的决议》规定,“两高”的司法解释如果有原则分歧应报请全国人大常委解释或决定。既然全国人大常委有权裁决“两高”的司法解释分歧,同样也有权裁决两机关在办案工作上的分歧。
(五)加强民事检察自身建设,提升诉讼监督能力
1、树立能动检察的理念,增强工作主动性。在民事检察工作中应当树立能动检察的理念。检察机关要摒弃过去“重刑轻民”的思想,应当将民事诉讼监督工作作为自己工作中的一个重心。加大民事检察工作的宣传力度,积极与律师、法律工作者及时沟通联系,了解民事案件线索,主动对民事案件进行监督,切实担当起维护民事司法公正,保护当事人合法权益的重任。
2、改善用人机制,加大培训力度,提高队伍素质。一是在进人、用人的问题上,要坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则,把德才兼备的优秀人才录用到检察机关或提拔到领导岗位上来。二是加大对检察干警的教育培训力度,严格管理队伍,切实提高干警的政治素质、职业道德水平和诉讼监督能力。三是建立激励机制,激发干警的工作热情及创新意识,提高法律监督的质量、效率和水平。
3、完善管理机制,强化法律监督。主要是完善民事诉讼监督的工作制度、民事诉讼监督的责任管理制度、民事诉讼监督考核奖惩制度以及责任追究制度,保证民事诉讼监督工作有效开展,防止监督工作形式化,过场化。
4、强化职务犯罪监督,提高职务犯罪查处的主动性。职务犯罪是国家工作人员最严重的违法行为,是权力的滥用、专横和腐败的极端表现。查办职务犯罪的力度是检察机关诉讼监督能力的最直接的外在体现,是充分发挥检察机关职能所必需,也是反腐败的必然要求。检察机关应当一手抓预防工作,强化职务犯罪监督;一手抓打击,提高查处职务犯罪的主动性,严厉打击职务犯罪。检察机关对于此类犯罪行为的查处,特别是民事案件背后司法腐败查处,是保障民事诉讼监督高效、统一、正确实施的重要保证。
我国现行的民事检察监督制度尚有诸多的缺陷和不足,但它所蕴含的维护司法公平与正义的诉讼价值,决定了它的未来走向只能是趋于强化。检察机关所肩负的社会监督功能还表现在其服务于社会管理制度完善以及多元化纠纷解决机制的构建与运行的格局中。检察院通过诉讼监督,提出有针对性的检察建议,致力于推动各行各业的社会管理制度的更新和完善。目前所强调的司法机关“三项重点”工作,即社会矛盾化解、管理制度创新以及公正廉洁执法,都与检察院的检察监督制度的积极作用紧密相关。检察机关应当审时度势,以此“三项重点工作”为新的着力点,全面发掘监督职能,转变监督理念,演绎监督内涵,充分发挥能动检察作用,建立完善的诉讼检察监督机制,促进社会公平正义价值的实现。
