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2010年以来来宾市城建执法领域职务犯罪案件特点、成因及对策
来宾市人民检察院
内容摘要:城管执法是一项集突击性、动态性、反复性于一身的管理工作,点多面广、时效性强。尤其在实行综合执法之后,城管队伍被赋予集中行使过去11个部门15个方面106项行政处罚权,可谓涉及社会生活各个层面。在集中行使的各类执法权限中,尤以城建领域执法为舆论关注焦点的重中之重。这不仅因为城建执法关系到投资环境的优化、群众生活条件的改善;更因为城建执法是依法治市、文明建市、实现城市科学合理布局、确保长期可持续发展的迫切需要和强力手段。有鉴于此,本文将结合2012年来宾市检察机关查办“综合执法局城市规划建设执法监察支队”系列职务犯罪案件的实际情况,对城建执法领域内职务犯罪特点、产生原因及相应的对策谈一点粗浅的认识。
关键词:职务犯罪、预防、城建执法
一、2010年至2012年来宾市城建执法领域职务犯罪基本情况
(一)总体态势:
2010年,来宾市两级院查办职务犯罪案件58件/80人,其中,受贿案件9件11人,没有涉及城建执法领域的贿赂案件;2011年,来宾市两级院查办职务犯罪案件58件/85人,其中,受贿案件10件/11人,涉及城建执法领域的职务犯罪案件3件/4人(3人贪污、1人受贿);2012年,来宾市两级院查办职务犯罪案件63件/98人,其中,受贿案件17件20人,涉及城建执法领域的职务犯罪案件6件/6人。为直观展示来宾市近三年(2010年-2012年)城建执法领域职务犯罪案件与全市职务犯罪案件的比例关系,请参看图(一)至图(三)所示。
来宾市近三年城建执法领域职务犯罪案件与全市职务犯罪案件比例关系图(图一)
来宾市近三年城建执法领域职务犯罪人数与全市职务犯罪人数比例关系图(图二)
来宾市2012年城建执法领域受贿人数与全市查处受贿总人数比例关系图(图三)
2012年来宾市城建执法领域职务犯罪案件统计表(图四)
(二)城建执法领域职务犯罪案件的特点与共性:
由上述归纳图表可以得知,我市城建执法领域职务犯罪案件存在下列特点与共性:
1、触犯罪名集中
上述六起涉及城建执法领域的职务犯罪案件,触犯的罪名均为“受贿”罪。
2、犯案手法相似
通过调阅案卷、与罪犯直面交谈,合并整理出我市城建执法领域职务犯罪犯案手法的通性:数名罪犯均系在执行职务、查处违法建筑的过程中,或间接接受违章建房人托请的关系人转交的“疏通费”,或直接收受违章建房人的“辛苦费”、“茶水费”,进而在行贿人违法建房时给予关照;或是对尚未建好的违法设施放任其继续建造,或是对已经下达过限期整改、拆除的违法建漠视其存在、不予追究;甚至在其他执法人员介入时给于“下命令”、“打招呼”不予查办。而对于未进行“打点”的违法建筑则给于罚款甚至拆除,不能对所有违章建筑作到一视同仁。
(1)单笔金额不高、集合总额不小
在诸如“辛苦费”、“茶水费”、“疏通费”等花样繁多、巧立名目费用的背后,权钱交易是问题的实质,披着各色包装的外衣也无法改变贿赂的实质。尽管从单笔收取的金额来看,少则2000元、多则3000元,貌似数额不大,但累计受贿金额最高者已达到76000元,已超过我国刑法关于“受贿数额巨大”
(2)受贿次数频密、频率越来越高
以原来宾市行政管理综合执法局城市规划建设执法监察支队副支队长韦某炳受贿案为例,法院最终认定,在2007年9月至2010年2月,罪犯韦某炳先后5次收受覃某辉等违章建房户的贿赂款项共计14000元。以2007年9月间收受覃某辉于来宾市古三村附近建违章房所给付的现金5000元为起点,韦某炳之后的犯罪时间依次为:2009年2月、2009年9月、2010年8月……
无独有偶,原来宾市行政管理综合执法局城市规划建设执法监察支队队长助理兼城北大队大队长陈某受贿案为例,法院最终认定,在2010年初至2011年下半年不到两年的时间内,罪犯陈某先后9次收受韦某等违章建房户的贿赂款项共计44500元。以2010年6月间收受来宾市水务有限责任公司职工覃某为在来宾市沙来路文武学校前违章建筑户主讲情所给付的现金2000元为起点,之后的犯罪时间依次为:2011年5月、2011年7月……
在综合比对上述六件受贿案的犯罪时间后,笔者发现如下两点规律,即:①受贿次数多,不断重复同样的操作模式;②受贿频率呈现出上升态势,犯罪时间间隔越来越短。
3、蜕变历程趋同
人之初、性本善。人性研究成果与长期司法实践总结均表明,没有人是与生俱来的罪犯,上述受贿案件的主体亦如是。他们的犯罪轨迹,都经历了由最初拒绝贿赂;到经受不住金钱的诱惑而被动出卖权利,默认违章建筑的存在;直至发展为主动索贿,为违章建筑提供庇护的三个阶段,这表明思想的侵蚀和转变不是一蹴而就的,而是渐进式的蜕变过程。
4、职权不相匹配
六名涉案人员均隶属于“来宾市行政管理综合执法局”,其中五人为执法局下设“城市规划建设监察管理支队”工作人员;一人为执法局下设“国土执法监察支队”工作人员。在行政职务上,除一人为一般工作人员外(监察员),其余五人均担任一定的行政职务(副支队长、大队长、副大队长、支队长助理),但在行政级别上,仅有卢某雄一人为副科级领导干部,其余五人均无职级。
尽管没有行政级别,甚至不具有公务人员的身份,但通过这些人的所作所为不难发现,城建执法人员手头的权力是实实在在、立竿见影的。由于身处执法第一线,在监管不利的情况下,他们很容易把持住信息采集与上报的渠道、以个人利益凌驾国家利益与公共利益之上,滥用人民赋予的权力肆意妄为、阻断执法效果的反馈、防碍既定城市规划有序的实现。在这几起案件上,诚如老百姓所说的“县官不如现管”,城建执法人员成了“职务不大、权利不小”的土皇帝。
5、取证困难较大
城建执法领域的行贿案件具备行贿案件的通性,在取证方面难度较大。一方面是担心城建执法人员的报复;另一方面由于行贿人大多是违章建房人,担心作证后会导致其房屋被认定为违章建筑而予以罚款或拆除,因而大多不愿作证,更不太可能事前检举或事后揭发,所以犯罪行为不容易发现,即使发现,犯罪证据也较难获取。
6、相互牵连捆绑
城建执法的区域责任分工与上下级之间的领导与被领导的关系,决定了其执法人员之间密切的业务往来和相互协作。这种密切的协作反映在职务犯罪中体现为错综复杂的利益纠葛,是结成“利益共同体”的天然框架与催化剂。涉案人员或是上下级关系、或经同事、朋友介绍相识,往往你中有我,我中有你,今天“我卖你个面子”,明天“你还我份人情”,形成相互勾结、交叉作案,很容易结成利益共同体。以至于在案件查处中,会出现查处一案带出多案,查处一人带出一伙,查处一般干部带出领导干部,查处违纪带出犯罪的情况,正所谓“按下葫芦起了瓢、拔出萝卜带出泥”。
7、造成危害不小
党的十八大报告指出:“全党全军全国各族人民,要更加紧密地团结在党中央周围,坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总布局,为实现全面建成小康社会宏伟目标不懈奋斗,协力同心创造更加幸福美好的未来。”上述五类建设目标的实现,均与行政综合执法有着直接或间接的关系,而城建执法作为行政综合执法的一个重要组成部分,公证高效的执法结果对于个人、社会乃至整个国家都有重要的现实意义。
对于群众,城建执法关系到衣食住行、环境改善、生活质量的提高;对于城市,城建执法关系到依法治市、文明建市、合理规划的实现;对于国家,城建执法更是关系到科学发展、持续发展,直接作用于国计民生的重要因素。城建执法领域腐败的滋长,不仅直接影响到经济建设和生态文明建设,更会影响行政执法人员和国家干部在人民群众中的形象。权钱交易的背后,出卖的是公众的利益,破坏的是政府的公信力,这一笔政治账有着难以承受之重,所以必须厘清。
下面,笔者将就近年来城建执法领域职务犯罪案件增多的原因进行分析,这对于预防和惩治该领域的职务犯罪具有重要的现实意义。
二、城建执法领域职务犯罪案件增多的原因
(一)客观原因
1、经济发展是城建执法领域职务犯罪增多的诱因
城市是一个的窗口,折射出的是特定地域经济发展及文明进步水平,适宜的居住环境及教育、
以来宾市为例,自2002年12月28日来宾撤地建市以来,我市按照深入实施“城建塑市”的发展战略,先后重点推进“城北新区”、“城南新区”、“华侨投资区”及“桂中水城”等大型城市建设项目,高楼建设、城市路网建设及公益性基础设施建设使得城区面貌日新月异,城市品位迅速提升。为提高集约节约用地水平,我市在城镇化建设中提出“向空中要地”的建设思路。截止2012年12月28日建市十周年时,市区内20层以上高楼将达170多栋,城市现代气息愈加浓厚。与此同时,一大批公共基础设施相继建成投入使用,市城区28公里内环路即将实现全线通车;全力打造的“桂中水城”顺利实现通水、通航,其生态效益、社会效益、经济效益正逐步显现。但伴随着经济的发展、城市人口的激增与城市行政区域的扩大,各种违法用地行为呈现出上升态势,各类违法违章建筑批量涌现。应该说,城市的扩大、城建项目的增多与城建执法领域的职务犯罪案件的增长态势是契合的,两者之间这种相生相伴的正比例关系,是符合发展规律的。违章建筑的批量涌现为城建领域的职务犯罪提供了滋生的土壤,经济的发展与农村城市化建设的推进,是诱发城建领域职务犯罪的一个重要因素。
2、土地需求扩大与供应紧缩之间的矛盾为职务犯罪拓展寻租空间
随着农村城市化进程的不断推进和城市的快速扩张,外来务工人员大量涌入城市,住房市场持续由卖方主导,呈现出供不应求的局面;加之土地作为稀缺资源,从大的趋势看,国家及地方政府每年对于土地的供应量在连年递减,从而对商品房价格的抬升起到了推波助澜的作用。有鉴于此,外来务工人员基本没有经济能力购买正规渠道流通的商品房,这种现实需求和利益驱动导致部分农村集体经济组织及个人采取以低廉的价格非法买卖农村集体经济组织的土地违法建房的行为,或在没有审批手续、或审批手续不全的情况下非法占地建房,而大量违法、违规建筑如雨后春笋般涌现的实际情况扩大了城建执法领域的职务犯罪留下了大量的“寻租”空间。
3、非法逐利行为成为刺激城建领域职务犯罪增长的直接因素
随着我市城市化发展进程的不断加快,大量的工程项目需要征地拆迁,为获取征地拆迁补偿的差价,一些利欲熏心的城市居民借机大肆建造违法建筑。哪里需要改造,哪个地方列入项目规划范围,哪个地方将要进行拆迁,就在那里抢建非法建筑。此外,在征地拆迁过程中,对违法建筑没有严格按有关法律、法规进行处理,违法建筑也得到尺度不一的补偿,导致违法建设行为人认为有利可图,产生“种田不如种屋”的思想。
在这种逐利思想的驱使下,城建执法人员成为了“性价比”最高的可利用工具,花上一部分钱进行疏通,便可以变不可能为可能,实现个人利益的最大化,这种非法逐利行为天然地需要执法人员的配合。糖衣炮弹打得越多、打得越猛,“阵地”就拿下得越快。在猛烈攻势下,被击中、被击倒的执法人员数量呈现出增长的趋势也就不足为奇了。
4、权力的集中与监管的滞后共同筑就了腐败滋生的温床
(1)权力设置密集是腐败滋生的内在温床
首先需要声明,笔者并不反对权力的集中,我们不能简单地在权力集中与腐败滋生二者之间建立必然的因果联系。权力的集中不过是一种管理方式,而腐败的发生仅是一种或然的结果。集中可能造成腐败,自由同样也可能导致腐败,两者没有必然的逻辑关系。
应该承认,城市行政管理综合执法部门设立的初衷,就是为了将各类行政部门的执法权统一起来,交由一个特定的部门集中行使,以避免权力的叠加、提高执法的效率。但客观地说,在权力集中之后确实增大了腐败出现的几率。尤其在相应的监督机制没有配套跟进的情况下,绝对的权力会导致绝对的腐败,但权力集中本身是没有错的,它是社会、经济发展的必然选择,是提高效率、实现集约化管理的必由之路。
(2)执法监督不力为权力失控提供外部环境
如果将权力比作高悬与人民头上的达摩克里斯之剑,那么执法监督就是系住剑柄的悬绳,保证权力衡平、稳定而不至坠落。丧失了监管或无法承受权力集中之重的制度,必然会导致灾难性的后果。而现有的城建执法监督机制恰恰缺乏灵活性和独立性,很多时候是“点对点”的单打独斗,范围不够广、程度不够深。没有形成线与面的结合,更谈不上形成网状监督的合力。存在着“上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚”的问题。管理制度的不健全,执法流程的不规范,最终导致了执法权力运用时发生间歇性垄断。
以我市城建执法领域发生的上述贿赂案件为例,六名罪犯无一例外的在收受贿赂之后相当长的一段时期内成功地隐瞒和放纵了违法建筑的施工和存在,纠其原因,正是监督力度与权力集中不相匹配的结果。如若监督到位,执法人员在进行权钱交易之后就不会有少则一年半载,多则几年的蛰伏期,犯罪时考虑得更多的将是“敢与不敢”而不再是“想与不想”、“能与不能”。作为一名预防职务犯罪工作者来说,笔者坚信,与其选择相信伟大的人格,不如相信完备的制度。
(二)主观因素
“理想信念的动摇”、“服务宗旨的淡化”与“法律意识的淡薄”是几乎所有职务犯罪具备的主观共性三要素,城建执法领域的职务犯罪也概莫能外。
1、职务犯罪主观共性三要素
(1)理想信念动摇:会导致精神贫弱、思想空虚、意志衰退,会抵御不住拜金主义、享乐主义、极端个人主义的诱惑,很容易受到腐败病毒的感染,而终致陷入腐败的泥沼而无法自拔;
(2)服务宗旨淡化:会导致方向迷失、私欲膨胀、权力滥用,从而将“立党为公”、“为民服务”的为官宗旨抛诸脑后。为官者,个人能力有大有小,工作经验有多有少,一旦丧失了为民谋利的心,能力再高、经验再丰富,其手中掌握的权力与资源也无法造福一方百姓,而只能成为其谋取个人利益的工具和手段。这也是为何我党在选拔任用干部时坚持“德才兼备、以德为先”这一用人标准的原因;
(3)法律意识淡薄:会导致越权执法、以权代法、人治胜行,从而消极行政、滥用职权、违反程序、法治难行。知法是守法的前提,不知对法律心存敬畏,不通晓法律的底线,就不知以何约束自身行为,僭越、违法、违规、贪墨腐败、渎职侵权这样践踏法律尊严的事就无法避免。
2、职务犯罪常见的三种心理
通过调阅几起城建执法受贿案件的卷宗与亲自询问罪犯,笔者发现除了上述职务犯罪主观共性三要素之外,六名罪犯之间还存在心理上的趋同:
(1)自欺心理
认为只要不是自己故意在执法过程中给对方设置障碍,逼迫对方给钱,而是确实为对方“解决了实际问题”,某种程度上照顾了行政相对人的权益,人家为表示感谢而赠予的礼金,只是国人的一种传统,算不上贿赂。
(2)失衡心理
市场经济使得一部分人先富起来,贫富差距的拉大以及个人政治前景的停滞,激起了一些执法人员以权谋私的冲动,在“有权不用,过期作废”的扭曲信条的趋使下,他们妄图以
(3)侥幸心理
社会上的一些人、一些行业,确实存在长期腐败得逞而未受法律追究或得以逃避法律制裁的现象,且权钱交易中的行政相对人确实从中得了利益,一般不会主动检举揭发,收受贿赂又大多是在一对一的情况下进行,不容易被外人知晓,即使知晓也很难收集取证。“你这么做、他这么做、不是只有我这么做”行为人之间的相互看齐不仅没有成为危险警示,反而为他们的自身违法行为寻求到了心理上的认同和“理据”上的支撑。自恃着与上下左右关系处理得不错,暴露的可能性不大,因而放任自己的腐败行为滋生蔓延。
三、减少城建领域发生职务犯罪案件的预防对策和建议
笔者将从人员素质、制度建设、执法模式、监督管理四个方面给出预防城建执法领域职务犯罪的对策及建议。
(一)人员素质:提升执法人员的综合素质
1、提高综合执法人员招录门槛,规范准入程序
现实中,各地市城管部门人员编制不尽相同,有隶属于当地政府的公务员编制,有隶属于当地各区各下级市(县)的一般事业编制。来宾市综合执法部门的用人制度包括两类:一类是正式的在编人员,招录方式为通过事业单位招录考试,参公事业编制,工资来源为财政全额拨款;另一类是编外临时聘用人员,即所谓的协管人员,通过面向社会进行公开招聘方式录用,工资由市财政拨付。
值得注意的是,本系列案件的被告人均为正式在编人员。按照用人规定,这些人在进入综合执法部门之前应该都经过统一的招录考试,在综合素质上应该有一定的把关。但现实情况是,因为综合执法局是新成立的部门,最初的框架是由城管、规划、国土等多部门共同抽调人员搭建而成的,所以班底人员是继承事业编制的主体,不像后继人员招录一样存在把关程序,不必经过考试选拔的过滤筛选,泥沙俱下的结果是作为新设主体的综合执法部门既继承了“母体”的精华,也当然地继承糟粕。
另一方面,事业单位准入考试与公务员考试在基础条件设置上并没有多大的距离,符合招考条件的生员未必甘愿选择事业编制的工作岗位,加之行政执法工作内容的高危性与社会舆论的偏向性,极大抵消了参公待遇本应产生的吸引,这在一定程度上限制了高层次人员进入备选范围的可能性。最终导致的结果是“削足买履、因便就简”,不要说严格控制面对社会招录的协管人员的素质,即使是正式编制的执法人员的综合素质也存在参差不齐、良莠并存的现象。在本案六名罪犯中,有两人仅为高中学历,剩余四人为专科毕业,无一人为本科学历。如果说学历不足以说明素质,那么触犯法律,犯下受贿罪行,则足以说明问题。
笔者建议主管部门,要在切实保障综合执法人员获得参公待遇的基础上,考虑给予综合执法人员正式的公务员身份。当然,编制的设置与当地的经济发展、税收、队伍建设等情况相关,不同地域存在基础差异,不能一概而论,在此笔者只做一种理论上的探讨。严格遵照法定招录程序选拔录用人员是提升行政执法人员综合素质的“正本”之举,在考试外适时加入有针对性的附加条件进行筛选是“清源”之策。比如:提高招录学历要求、增设政治成分限制,在面视环节中有针对性的加入法律常识方面的问题等等,以此甄选高素质人员进入城管执法人员队伍,从源头上减小职务犯罪案件发生的概率。
再者,所谓“名不正则言不顺”,如果综合执法局这一行政机构设置的理论前提、法理地位是存疑的,那么其权力来源、作用、性质必然是勉强和尴尬的,甚至是不合法的。在这一点上,来宾市人民政府大胆创新、勇于尝试,成为“第一个吃螃蟹的人”,针对行政处罚权集中行使问题,我市早在2009年就率先向自治区政府呈报了《关于在来宾市开展城市和矿产资源管理相对集中行政处罚权工作的请示》(来政报[2009]121号),并于2012年5月31日获得了自治区政府的批准【(桂政函[2012]102号《关于同意来宾市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》】。从而在法理上给予了综合行政执法部门以肯定,这对该项工作的开展是必须的先决条件。作者提及这一点的目的,是想借此阐述自己的一个观点:预防工作,不仅要善于发现一类行业、一个单位在管理制度、监督模式等方面的疏漏,同时也应善于总结好的经验、发现亮点创新并结合自身的情况予以吸收推广。单纯地发现问题不是预防的目的,能在自己的职责范围内尽可能地给出解决的办法,尽力减少职务犯罪的发生才是预防工作的核心宗旨。
2、纪律严明、进出有据,保证队伍的纯洁性
诚然,不合格的执法人员是少数,但如虚与委蛇而长期不予处置,让其滞留在队伍中,就会涣散行政执法机构的组织性、纪律性,影响城管执法队伍的形象,损害执法的威信,削弱政府的公信力。
对于情节轻微不构成犯罪的,应适时给予相应的党纪、政纪处分;对情节严重构成犯罪的,应交由司法机关一查到底,严格遵照法律规定追求其刑事责任,并及时清除出执法队伍,绝不姑息。须知行政执法公信力的养成,除了要有爱民如子的情怀,更应有壮士断腕的气魄,只有不断地排除聚集在肌体中的毒素,才能永葆行政执法部门的先进性与纯洁性。
(二)制度建设:贯彻落实“查处分离制度”与“重大行政处罚备案制度”
建立健全惩治和预防腐败体系,核心是制度体系建设,就是要用制度来规范教育、制约、监督和惩处腐败行为。加强制度建设是从根本上预防职务犯罪的必由之路;是对预防职务犯罪规律认识的新飞跃;是健全预防职务犯罪法制体系的重要内容;也是预防职务犯罪工作“以治本为主”思路的具体体现。
1、落实“案件查处分离制度”
行政处罚查处分离制度,是为了进一步提高行政处罚的公平、高效而将进行政处罚调查工作的部门、人员与作出行政处罚规定的部门、人员相分离的一种执法制度。它的法律依据为《行政处罚法》第四十六条:
作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内,到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款,并将罚款直接上缴国库。
诚然,综合执法部门的成立,本身就是落实“查处分离”制度的一种体现,但是这种分离是宏观的,是权力的分离而非人员的分离。仅仅是将作出行政处罚的机关与执行机关相分离,是外部的、宏观的;而内部的、微观的分离在某种程度上被忽视了,只有将分离细致到“人员”而非“部门”,才能真正在制度设置上形成完整的闭环,避免“裁判当球员”的疏漏。
2、落实“重大行政处罚案件备案制度”
矫枉不能过正,将执法权上收集中执行的初衷是好的,但必须谨慎处理,权利过于集中必然导致腐败,片面地追求效率而将公平置于第二序位是本末倒置的做法。必要的制度设置不是提高效率的绊脚石,而恰恰是保证效率与公证兼顾的平衡点。从这一点上看,重大行政处罚案件的备案制度,恰恰能够迎合“首重公平、兼顾效率”的需要。
所谓重大行政处罚备案制度,是指行政执法部门在进行重大行政处罚时,应当在事后向上级指定的主管部门报请备案,以便于执法监督的一项制度。
比如:县政府作出的重大行政处罚决定,应当自作出处罚决定之日起XX日内向市政府法制机构备案;县政府各行政执法部门作出的重大行政处罚决定,应当自作出处罚决定之日起XX日内向县政府法制机构备案;两个以上行政执法部门共同作出的重大行政处罚决定,由主办部门负责向县政府法制机构备案。
诠释完人员素质与制度建设对于预防城建执法领域职务犯罪的重要性之后,接下来笔者想就执法模式的创新谈一谈自己的想法和建议。
(三)执法模式:对传统模式进行补充,用科技手段进行提升
1、以“不定期交叉执法”和“动态巡查执法”对“按行政区域划分执法”的传统模式进行补充
(1)交叉执法
所谓交叉执法,包括两层含义:一是实行不同辖区的执法人员在相对固定的时间内进行交替轮换执法;二是突破以“行政区域划分界定执法范围”的常态,在不特定的时段内,以随机抽调的方式将隶属于不同辖区的综合执法人员对调交换执法,从而实现城建执法系统的内部监督,古语有云:“户枢不蠹、流水不腐”,就是这个道理。
(2)动态巡查执法
为执行国家宏观调控政策,严肃土地管理法、城乡规划法,将非法占地、乱搭乱建消灭在萌芽状态,城建执法部门应成立执法动态巡查小组。小组由支(中)队领导轮流坐阵牵头,如有需要,可与国土、规划等部门相互协调,成立联合执法动态巡查小组,小组成立的主旨有两点:一是提高城建执法的效率与准确性;二是加强内部监督,预防和避免城建执法领域职务犯罪的发生。
巡查组开展工作的模式为不定时、不定点地对城镇辖区内城建执法活动进行执法巡查;将辖区划分为“重点巡查区”与“经常巡查区”,将重心放在信息采集、上报、处置、监督四个环节;在网格化社区内设立信息采集员,以便第一时间发现案源;增强与国土、规划等部门之间的信息交互和团结协作;针对不同类型、不同程度的常见违法案件作好处置预案、制定响应级别;对重大案件的立案取证,要求案件承办人、中(大)队领导和执法科、监察科必须派人参加,共同到现场审核签字把关,防止大案变小案、有案变无案。
所谓重点巡查区,通常是指定期排查出的私人建房违法案件易发区、基本农田保护区、重点工程建设地段、已经实施土地征用的区域,影响安全生产的违法建筑,违反规划拆建、扩建升层建筑等;所谓在经常巡查区,是诸如城乡接合部、城镇主要交通路段沿线等区域。
2、充分运用科学技术手段提升城建执法公信力
高科技硬件设备及技术手段的应用,对于城建执法部门“临时突发、点多面广”的工作属性具有很好的辅助作用。借助于科技的力量,强化行政执法监督效果是大势所趋。笔者为运用科学技术手段提升城建执法公信力给出以下四点建议:
(1)是大力推行“现场网上办案”,努力实现案件信息通过网络在综合执法人员内部实现即时流转与共享,瞬时信息共享将避免信息孤岛的产生;
(2)是逐步推进一线执法过程全程视频采集,各类包括行政处罚在内的执法结果出具制式、统一的电子单据,由小型手持终端直接上传到数据库,从而真正实现“阳光执法程序”。执法过程视频采集,将确保程序的规范。电子单据的应用,将监控的“天眼”直接前移至执法源头,极大地压缩职务犯罪可能存活的空间、铲除其赖以滋生的土壤;
(3)是开通专业的城建执法工作网站,或是在综合执法网站上设立城建执法板块,设立网上投诉信箱或民众留言模块,借以拓宽执法监督渠道,倾听民众对于城建执法活动的效果评价及反馈建议,从而提升社会监督效果,预防和及时发城建执法领域职务犯罪的发生。
执法过程在科学技术手段的引导下,将最大程度地接近“程序正义”与“实体正义”。权利,将在“阳光”下消毒,并最终被“关进制度的笼子”。
(四)监督管理:构建立体多维监督模式
监督一词,是监察、督促的合意。原本即包括“自下而上”与“自上而下”的两层含义。自上而下,指的是更高行政位阶对于下级的控制引导,即“以官治官”;自下而上,指的是下级普通群众对持有行政权力人员的价值评判,即“以民治官”。这两者对于行政权力的平衡,可谓并驾齐驱,一个都不能少。
在以往的监督进程中,存在着“重上轻下”的误区,认为群众监督不过是见诸于新闻媒体或领导报告的一种口号、形式大于实际,轻视、甚至无视来自人民群众监督的力量,仅仅依靠“制度管人”。但我市城建执法人员受贿系列案件的侦办过程,恰恰说明了人民监督的重要作用,从知情民众的检举揭发,到行政相对人的现身作证,如果没有人民群众参与监督,就不会有本案的发现和成功告破。
如果没有自下而上的监督,那么不论制度建设如何发达,它都不可能从源头上遏制腐败,这一结果是由人性所决定的。纵然上级机关与更高层级的领导决心消除腐败,他们仍然要依靠作为行政相对人的广大民众为其提供监督运行大的环境,提供可供参详价值评价,并承受权力在监督下运行的后果。所谓“群众的眼睛是雪亮的”,道理正源自于此。再完备的制度建设都离不开人民监督的弥补、矫正的作用。正因如此,行政执法监督,包括城建执法监督在内的这张大网,应由“制度监督“(内部监督)与“人民监督”(外部监督)这两条主线构成基础,在此基础上再纳入其他的监督手段和分支脉络。而由此构筑起来的监督模式,笔者称之为立体多维监督模式。
立体多维监督模式的要旨就在于对行政自由裁量权的合理限制。所谓立体,是指监督时:不单独依靠内部主线或外部主线,而是内外监督两者兼具、并行不悖;还指不以行政层级为区分监督界限,无论职务高、低,将主要领导、一般干部,乃至普通干警,甚至聘用人员都纳入监督的对象中来。所谓多维,是指在以内、外监督为主的基础上、纳入党委、人大、政府、纪委、检察、媒体、上级主管部门、纪检监察、专项督察等多种交错互通的监督主体和监督渠道,从而织就一张整体、有机的监督之网。
1、加强外部监督的具体措施
(1)进一步推进政务公开
现实工作中可以采取印制宣传册、设立违法行政执法举报电话、开设城管综合网站等方式,主动将执法范围、执法依据、办案程序、处罚标准等内容公之于众,增大执法透明度,主动接受社会监督;
(2)加强各类监督主体间的联系
城建执法部门的内部监督机构要加强与人大、政协、业务主管部门以及纪委监察部门的沟通联系,加强信息交流和沟通,形成齐抓共管的多重制约保障体系;
(3)要建立社会评议机制
①主动设立举报箱、意见簿、电子信箱和举报电话,认真办理信访和举报事项;
②主动聘请执法监督员,虚心听取他们的意见和建议;
③主动邀请人大代表、政协委员来队视察;
④定期向街道、居委会、企事业单位和群众代表发放《征求意见表》,根据他们的意见和建议集中组织整改;
⑤建立案后回访制度,主动对案件当事人进行回访,收集他们对队员执法情况的反映,及时解决执法活动中存在的问题。
2、加强内部监督具体做法
(1)是要实行监察与督察合署办公
监察与督察,指得是同一项工作的不同维度。监察指得是横向的范围,督察指得是纵向的深度。监察囊括了监督工作的各项内容,而督察则特指某项具体关注对象的办理情况。简而言之,监察与督察合署办公的含义在于对行政执法的合法性、合理性,尤其是在预防职务犯罪这一事项上,既要宽度,也要深度。是行政执法领域职务犯罪预防工作效果的最大化的需要。
(2)是要整合内部执法监督资源
由行政执法机关的党委、纪委、专(兼)职纪检干部、教导员和廉政监督员共同负责对本单位、本部门的执法权力运行和各项制度的落实情况进行日常监督,发现问题及时提醒、及时纠正、及时报告,努力把问题消除在萌芽状态。同时,引入反腐倡廉领导体制和工作机制,在依法明确各职能部门的监督职责基础上,建立纪检、监察、督察、执法、法规、信访等部门联席会议制度,及时沟通信息,研究部署执法监督工作,增强执法监督的前瞻性和针对性。
综上,是对2010年以来,重点是2012年来宾市城建执法领域职务犯罪案件的特点、成因及对策的粗浅分析。伴随着经济的飞速发展和城市化进程的显著提速,城镇建设、用地、建筑工地施工等方面的违法行为呈现出上升趋势,与之紧密相关,呈现出正比例关系的,是城建执法人员职务犯罪案件的增长。城建执法部门不仅可以采取行政处罚措施,更可以在必要时动用强制拆除的行政手段,即便谈不上“生杀予夺”,也绝对是“大权在握”。密切关注城建执法领域职务犯罪的发展趋势;及时捕捉、归纳该领域职务犯罪的特点,发现人员管理和制度建设上的疏漏;充分发挥检察机关预防职务犯罪部门的职能,发出具有针对性、建设性和可操作性的检察建议,正是预防部门职责所在。这也是本篇调查报告的写作初衷,权当抛砖引玉,希望引起相关部门重视,真正起到减缓、阻却职务犯罪在城建执法领域发生的作用。
