对广西金秀县套取财政补贴资金系列职务犯罪案件的调查分析

　　金秀瑶族自治县人民检察院  韦雪峰

　　近年来,党和政府高度重视“三农”工作,相继出台一系列重大支农惠农政策,财政支农专项资金投入也逐年加大,财政支农资金在支持农业增产增收、改善农民生产生活、推动农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。但由于制度不健全、监督力度不够、预防措施不到位等问题,财政支农专项资金流失的现象时有发生,在这领域中发生的职务犯罪成为全党全社会关注的突出问题。因此深入调查研究此类职务犯罪并提出相应的对策建议,对于更好地发挥财政支农政策的导向作用,保持农业农村发展良好势头,稳定经济社会发展大局具有特殊重要的意义。

　　一、套取财政补贴资金系列案基本情况

　　2010-2012年间,金秀瑶族自治县农业局局长韦某某、水产畜牧兽医局水产渔政站站长闭某某共同商量决定,以金秀县头排镇永业养猪专业合作社牛头养猪场、头排镇三坪岭养殖场养鸡项目、桐木镇龙庆村那么屯养殖一体化示范项目、金秀县兴农养鱼专业合作社等四个项目申请项目资金,以上项目共申请得财政补贴资金共计95万元。项目资金到位后,韦某某分得76万元,闭某某分得15万元,两人向畜牧局局长廖某行贿4万元。此外,廖某在任畜牧局局长期间,利用职务之便,在财政扶持项目申报的过程中为他人谋取非法利益,并收受罗宗德等四人给的感谢费5.5万元。

　　二、套取财政补贴资金系列案件的主要特点

　　(一)犯罪主体级别高

　　所立案查处的三起案件的犯罪嫌疑人主体级别高,均为重要岗位的关键人物,其中韦某某案发前系金秀县农业局局长、廖某案发前系金秀县水产畜牧兽医局局长,两人都是正科级干部;闭某某案发前系金秀县水产畜牧兽医局水产渔政站站长,是单位的中层干部。

　　(二)以权谋私,钱权交易

　　农业局、畜牧局作为国家强农惠农政策的具体实施单位,本应充分发挥强农惠农政策在促进畜牧业、农村经济发展中的支撑作用,但身为单位“一把手”的韦某某和廖某却利用手中的公权力为个人的贪欲服务。

　　如:韦某某身为农业局局长,在上级部门下达支农项目申报通知后,并不是按文件要求做好支农政策的宣传让符合条件的养殖户申报财政扶持,而是利用自己掌握第一手消息的便利条件,单独以桐木龙庆村那么养殖一体化示范项目和金秀县兴农养鱼合作社申报财政扶持资金35万元,韦某某知道以自己的身份申报不符合法律规定,在这两个项目的申报过程中分别以其母亲和闭维乐的名义申报达到形式上的合法化,实际上这两个项目并未立项也没有通过检查验收,直接套取财政支农资金35万元。2010、2011年,韦某某伙同闭某某以金秀县永业养猪专业合作社牛头养猪场和头排三坪岭养殖场养鸡项目申报财政扶持资金55万元。廖某身为畜牧局局长,在财政部门将各种财政支农资金拔付到畜牧局后,按归口管理原则,畜牧局作为项目的具体实施单位,对项目资金有管理和监管的职责。但廖某却在收受韦某某、闭某某给的“好处费”后,未经检查验收就将项目资金下拨。

　　(三)内外勾结,弄虚作假

　　在该系列案中,从项目申报到实施,到最后检查验收,都是内外勾结、相互分工、弄虚作假的结果。其一,在项目申报环节,韦某某收到上级部门支农项目申报通知后,与闭某某共同商量并作分工,由闭维负责收集合作社的营业执照等具体申报材料,韦某某负责联系有关单位和领导以及审批的各种事项。其二,在项目实施坏节,项目资金的下拨是由项目实施单位根据实施进度据实提供票据到畜牧局报账。在本案中,金秀县永业养猪专业合作社牛头养猪场建设项目并没有按实施方案规定的进度建设,在报帐的时候,闭某某安排项目建设包工头制造虚假“工程款支付申请表”并盖虚假的公章,闭某某还到建材店开据没有真实业务的发票等等。闭某某虚开的发票和虚假附件报到畜牧局后,廖某未予审查真实性即核准拨款,内外勾结使国家财政资金被套取。其三,验收环节形式化,在验收环节走过场,甚至不到现场。

　　(四)利用农民专业合作社管理漏洞

　　近年来随着国家加大对农业农村的扶持力度,部分农户为了得到政策扶持纷纷发起成立农民专业合作社,存在一定的投机心理,这些农户成立专业合作社,并不是为了发展农村经济、带动周围农户共同致富,他们通过各种渠道和有关单位和个人疏通关系,利用不正当手段套取和骗取国家补助资金,严重损害了其他农户的合法权益,同时也给贪污腐败分子提供了可趁之机,最终可能会导致职务犯罪的发生。

　　(五)涉案金额大,社会影响恶劣

　　所立案查处的三起案件,被套取的国家财政资金高达95万元,涉案款项均属财政拨付的惠农资金,而负责具体实施惠农政策的部门管理人员无视人民群众的直接利益,中饱私囊,这些干部的经济犯罪更具有社会危害性,它直接地侵害了广大农民的切身利益,成为诱发群众上访的导火线,严重影响社会稳定。另外,这些犯罪分子利用职权谋取私利侵害一方百姓,败坏党风党纪,影响党和政府的形象和威信。

　　三、导致套取财政补贴资金系列案的原因分析

　　(一)选择项目实施单位随意

　　广西壮族自治区财政厅《关于做好2011年中央财政支持农民专业合作组织项目申报有关工作的通知》(桂财农[2011]89号)中对中央财政支持的农民专业合作组织有明确要求:1.必须符合《中华人民共和国农民专业合作社法》设立条件,依法登记注册时间在2年以上,在工商行政管理部门以外的政府有关部门注册登记的,其设立条件也要满足法律的有关条件。2.具有一定的服务能力,能有效地为成员提供专业服务,成员原则上不少于100户。在本案中,生猪标准化项目实施单位的选择,未经公告公示和现场核查即选择与闭某某的侄子闭维乐的养殖场实施该项目。实施单位的选择仅由畜牧局单家完成,没有会同项目主管部门财政局共同协商确定。

　　(二)拨付项目资金不规范

　　根据金秀瑶族自治县财政局《关于下达2010年中央财政支持农民专业合作社组织资金的通知》中要求:“请你单位在收到通知及项目资金后,严格按照《中央财政农民专业合作经济组织发展资金管理暂行办法》要求,及时将资金下达到项目建设单位并尽快组织实施,专款专用,不得随意更改项目实施内容或将项目资金挪作他用”。在本案中,县财政局将项目资金下达到归口管理单位畜牧局后,畜牧局未按项目实施进度拨付资金,其中桐木龙庆村那么养殖一体化示范项目和金秀县兴农养鱼专业合作社那么养鱼场,这两个项目并没有立项实施,畜牧局仅凭上报的申报材料就将全部款项下拨。另一方面,畜牧局在拨付资金时未对报账发票及附件的真实性予以审核即予拨付,实施单位制造虚假的发票附件,并未真正实施项目即获取了资金,监管上存在较大漏洞。

　　(三)监管项目实施措施不到位

　　根据相关规定,对于畜禽、高效农业等项目的立项申报、审批、验收等全程监管均由畜牧局负责,其集项目实施监管权与验收权于一体,实质为“运动员”和“裁判员”于一体的权力架构形式,导致权力过于集中,很容易诱发职务犯罪行为。此外,按规定应当对实施项目建立档案,确保一项目一档,做到有档可查,使项目管理规范化。但调查发现,畜牧局对项目的管理极不规范,没有按规定建立可供备查的项目档案,造成相关档案资料不全、不完整。如:韦某某申报的桐木龙庆村那么养殖一体化示范项目和金秀县兴农养鱼专业合作社那么养鱼场,这两个项目并没有立项实施,仅有上报的申报材料,县畜牧局作为项目实施单位没有对该项目进行任何检查验收,就将项目资金下拨,造成财政补贴资金40万元被套取。又如,案发后找不到金秀县永业养猪专业合作社牛头养猪场标准文本的申报原件,在有关资料中也看不到项目规划、具体的实施方案和原始图像资料。

　　(四)项目验收形式化

　　在本案中,县畜牧局作为项目实施单位未组织相关专家测评实施效果,而是随意约请人员到项目实施地进行察看。验收人员仅是在实施单位的养殖场边上看看,未对照项目建设方案进行评审,未真正进行验收即在《验收清单》上签字认可。事实上,该项目实施单位没有实施《项目申报标准文本》所列建设方案,而是将财政扶持资金用于其他建设、日常消费和送礼。如:办案人员在对金秀县永业养猪专业合作社牛头养猪场建设项目验收清单上所涉及的验收人员进行调查询问,几乎所有签名确认的人员不能清楚说出验收清单上所列的数据的来源,更有甚者,畜牧局副局长韦宏纠作为项目实施领导小组副组长,负责项目具体实施,在项目验收的环节,他没有参加验收却在验收清单上签字,使极为重要的验收环节成为走过场。

　　(五)内部监督形同虚设,外部监管严重缺失

　　部门的内部监督制约机制不健全,不完善,存在着领导缺乏自我监督意识和不愿接受监督、普通干部职工对领导不敢监督、领导对职工疏于监督的现象。如:在本系列案中,在项目资金下拨到畜牧局后,畜牧局制定了项目实施方案,并成立了项目实施领导小组,明确各成员的职责和分工。作为项目实施小组组长的廖某,本应监督专项资金的管理使用和项目的建设情况,但他却未能认真监管,在项目没有立项或验收的情况下超进度签字同意拔款,致使制度上设置的事前、事中、事后监督荡然无存。此外,财政部门将项目资金下拨时对项目资金的管理使用有明确的要求,但在资金下拨后监管不力,没有及时了解资金运行情况和检查督促落实情况。即使对资金使用情况开展检查,也是重汇报轻调查、重数字轻落实,满足于听听汇报,看看台账,走马观花,流于形式,没能深入基层进行核查掌握真实情况。

　　(六)政策宣传不到位,农民知情权难以保障

　　在办案过程我们发现,惠农政策宣传不到位的情况比较普遍,农民对涉农各种财政补贴项目有关情况知晓率低,信息不对等导致群众无法监督,各种套取补贴款的现象屡禁不止,多数村民都是在案发后当事人被司法机关追究了刑事责任才清楚本应给农民的补贴款被部分干部利用职权中饱私囊的犯罪事实。如:韦某某与闭某某以闭维乐的名义申报的头排三坪岭养殖场项目,在这一过程中,在闭某某向闭维乐借用身份证等材料的时候,闭维乐并不知道闭某某拿他的材料去做什么,直到办案人员去调查取证时,闭维乐才知道韦某某和闭某某已经以自己的养殖场的名义申报得了25万元的财政补贴资金,而他对自己的养殖场可以向财政申请补贴一事毫不知情。

　　四、防范对策及建议

　　(一)联合项目主管部门共同开展项目实施与监督。财政支农项目不能由项目实施单位独家完成,建议财政部门依据上级下发的项目指南确定扶持的产业后,与产业归口的农、林、水等相应主管部门联合协商后下文联合确定项目实施单位。对扶持资金大、影响范围广的重大项目建议征求县政府的意见,全局谋划,合理立项。

　　(二)组织财政支农项目评审委员会全程监管项目运行。建议财政部门将项目评审委员会作为常设机构,项目评审委员会由财政部门和农口部门派员共同组成,对项目的立项申报、实施单位的选择、扶持资金拨付、项目实施进度、实施成果验收的全过程总负责。项目评审委员会可以组织专家评估项目可行性,责成专人负责项目具体实施和管理。

　　(三)严把报账票据审核关。实施单位在请求拨款时,应先将报账发票和附件交给项目具体负责人审查真实性并签署“属实”字样后再交由农业股审核拨款。拨款审核应按照审核表制式严格填录并加盖印章。财政拨款应按照项目计划和支持环节拨付,不得将项目资金一次性拨付至实施单位。

　　(四)项目资金应专款专用,杜绝“搭车”项目分流资金。财政支农项目前期立项申报的有关情况,相关人员不得向外界透漏资金分配情况。立项申报应提高工作效率,从速完成项目前期工作。避免人情项目、关系项目分流扶持资金,杜绝虚假项目骗取国家资金。项目扶持资金应完全使用在项目实施过程中,不得将财政资金通过实施单位或主管部门“回流”至本单位,确保扶持资金真正用于项目实施,保证农业产业项目的资金支持。

　　(五)完善项目验收机制和预留保证金规定。项目验收应由财政部门会同主管部门组织专业人士或专家组成验收小组,按照项目建设方案现场核查项目实施情况,验收后应形成验收报告并附相关资料对比图片和技术参数,杜绝验收环节造假行为。建议财政部门改变预留扶持资金的10%作为项目实施押金的规定,预留项目实施押金金额应适当提高,预留期限应根据项目见效的具体情况确定。

　　(六)建立项目档案,加强内部监管和绩效考核。每个财政支农项目启动后,农业股应保管好项目申报文本、项目规划、实施方案、报账发票和凭证、原始图像资料、验收报告等整理成册,一项目一档案,每个项目都应建档被查。加强财政内部监督机构的日常监督作用,努力做到事前、事中、事后全程动态监督。同时利用基层乡镇财政所贴近项目实施单位的便利,积极发挥基层财政所的监管职能。进一步落实《农业专项资金绩效考评试行办法》,在强化项目监管的基础上开展绩效考核,完善奖惩机制。

　　(七)建立专项资金财务公开制度,规范财务管理。财政、审计、纪检监察部门要加大对专项资金管理使用的监督力度,财政部门要严把项目单位报账审核关,对报账结算的项目,要亲自派员到场实地检查验收。项目单位对当年所实施的项目结算,要全部公开,严禁弄虚作假截留、挤占、挪用、私分专项资金。单位内部要完善财务管理制度,增加单位财务管理的透明度,自觉接受群众的监督。使每个项目专项资金的时候情况,让更多人知晓,在“阳光”下操作。