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江州区专项资金职务犯罪的特点、成因及惩防做法
崇左市江州区人民检察院
一、专项资金领域职务犯罪特点及规律
(一)涉及罪名较为集中。涉及的罪名主要包括贪污罪、私分国有资产罪、挪用公款罪和受贿罪。其中,贪污罪有7人,约占39%;受贿罪有5人,约占28%;私分国有资产罪有4人,约占22%;挪用公款罪有2人,约占11%。可见,专项资金补贴类贪污贿赂案件所涉及的罪名主要集中在贪污罪、受贿罪、私分国有资产罪上,由于专项补贴类资金的使用、监管由特定的部门和特定的人员经办,在政府部门及其工作人员与受补贴对象之间又缺乏严密正规的联系,所以管理上往往存在漏洞,为个人将专项资金据为己有提供了便利,从而造成此类案件中贪污罪、私分国有资产罪、受贿罪集中凸显。
(二)犯罪主体较单一,具有具体经手或管理职权人员成为职务犯罪高风险人群。专项资金补贴类职务犯罪案件的主体,通常是直接经手或管理该类资金的基层公务人员,在江州区检察院所查处的18人中,只有2人是科级干部,其余16人均为乡科级以下,乡科级以下基层人员占总人数的89%。另外,财务人员犯罪的比例也较大,共有8人,占全部人数的45%。
(三)犯罪客观方面极其相似,手段通常是作假帐而虚报、冒领资金以及索贿受贿。专项资金补贴类职务犯罪案件的犯罪对象是国家财政划拨的资金,所以对该类资金施行犯罪,犯罪人员往往首先具有非法占有的主观目的,进而通过长时间制作假账,或者不入账的手段将专项资金在单位内部私分或占为己有。具体的操作方法是:1.虚构开支或加大开支,套取专项资金,而后私分或贪污。如李某贪污、私分农村公益电影放映补助金一案。李某是电影放映管理处的副主任,2009年至2010年间,李某与本单位会计、出纳共谋,通过虚列电影放映的场数以及下乡放电影的油费、餐费等开支,套取农村公益电影放映补助专项资金,其中一部分归他三人共同贪污,另一部分私分给电影管理处职工。2.虚构受补贴人员、冒充受补贴人员领取补贴资金归个人所有。如蒙某贪污农村低保金案。蒙某是某村委会副主任,于2007年至2009年间,利用其协助镇政府对该村低保户进行统计、上报及入户调查工作的职务便利,虚报其已故父亲及其他不符合条件的亲戚名字,从而骗取农村特困户居民最低生活保障金归个人使用。3.向符合专项补贴条件的补贴人员索贿受贿。如:在2010年开展农村“危房改造补助”专项活动中,某村村委会主任廖某及3名村委干部,利用协助政府对本村村民申请危房改造补助材料进行审核工作的便利,合谋向获得危房改造补助款的7名村民每人收受好处费2000元。
(四)发案领域多,社会危害严重。通过分析可以看出,专项资金职务犯罪涉及到了教育系统、农业系统、文化系统、水产畜牧系统等领域,累计涉案金额高达200万余元,专项资金职务犯罪直接侵害政府的补贴政策和群众的切身利益,不仅会造成国家资产的流失,更为严重的是容易导致上级决策机构对社情、农情的误判,对惠民政策的制定和执行产生诸多不利影响,甚至还有可能激化社会矛盾,引发社会不稳定。如:蒙某身为某中学校长,以单位的名义,通过加大采购学生伙食费套取学生伙食补助经费16万余元发放给本校教职工,涉嫌私分国有资产罪。这种违法行为不仅剥夺了学生的合法权益,也是对纯洁育人环境的破坏,造成了学生及家长的不满,削弱社会对学校的信心。
二、专项资金领域职务犯罪成因分析
(一)法律意识淡薄,“补偿”心理严重。从查办的案件来看,引发犯罪的根本原因,就是涉案人员法律意识淡薄,宗旨意识不强,侥幸心理严重。由于专项资金工作的特殊性,涉案人员都是最基层的组织工作人员及财务人员,这些人员对国家法律法规知之甚少,法制观念相当欠缺,对自己行为的法律后果认识严重不足,认为补助资金是政府或国家的钱,不拿白不拿,想方设法寻找惠农政策和制度上的漏洞,把人民赋予的权力当做捞取钱财的资本、牟取私利的工具。甚至个别基层干部自身角色定位错误缺失,以“施恩者”自居,对收受贿心安理得,总以为自己为他人做了好事帮了忙,理应得到好处。如涉嫌受贿罪的某村村委会主任廖某一直认为,“帮别人向国家要了几万元的危房改造补贴,别人理应给我报酬……”,正是在这种期权回报心理的支配下,廖某等村委干部以服务费的名义先后向7户村民索要了14000元的贿赂。还有许多基层组织工作人员往往利用大多数群众法律知识匮乏,根本分不清哪些行为是违纪违法的,哪些是正确合法的现状,以及不知“告官”、不愿“告官”、不敢“告官”的弱点,有恃无恐,连续作案。另一方面,随着改革开放和市场经济的发展,社会各阶层的利益差别越来越大,基层工作人员收入相对较低,造成心理失衡而形成扭曲的价值观。付出的多,回报的少,有些基层工作人员心里难免产生不平衡,于是就选择了利用手中仅有的一点权力来进行“补偿”。
(二)制度执行不严,政策宣传不到位。纵观近年查办的这些专项资金职务犯罪案件,涉案的各类资金的主管部门为了保障资金用途的专一及资金的安全,均制定了资金申报、审批、使用、发放的条件和程序等配套制度,但是相关涉案人员为了达到满足私欲的目的,或伪造各类文件,或无视规定的要求,滥用权力违规发放专项资金,导致制度没有发挥应有的作用,程序被架空,最终造成各类专项资金严重流失。在案件查办过程中,办案人员还发现一些专项资金扶持对象对国家的资助政策并不知情,对应该享有的优惠待遇不了解,使受益群体监督这种最直接的监督手段失效,这也是促使涉及专项资金的腐败现象不断滋生蔓延的一个重要原因。
(三)权力过分集中,监督制约缺失。在国家各类专项资金政策的实施过程中,部分相关部门和基层组织工作人员既是专项补贴资金的实际运作者,又是资金的监督管理者,他们集权、钱、职务于一身,既当“运动员”,又是“裁判员”,缺少必要的监督制约,为专项资金职务犯罪提供了空间和机会。如韦某贪污案,韦某原任江州区水产技术推广站站长,在负责给养殖户发放补助鱼苗款的过程中,通过虚报受灾养鱼户的名单、冒签养鱼户签名的方式来套取专项补助款5万多元。目前,上级主管部门和相关职能部门对专项资金的分配、使用,还没有形成统一有效地管理制约机制,只注重资金划拨,疏忽对资金管理使用的监督和核查,加上乡(镇)党委政府监督不力,不能及时发现资金管理问题,制止违法犯罪行为的发生。如某村委副主任蒙某贪污农村低保金一案,被蒙某利用冒名顶替的低保对象,有的早就过世,有的不符合申报条件,但上级主管部门在审批时竟然没有发现其中的问题。
(四)犯罪成本低,查处打击困难。近年来,江州区检察院办理的专项资金职务犯罪多数案值较小,刑罚适用较为宽缓,导致专项资金职务犯罪成本偏低。在该院所查处的15件18人专项资金职务犯罪案件中,截至目前已经由法院作出判决13人,该13人全部为有罪判决,但其中仅有1人被判处有期徒刑七年的实刑,有2人被判处缓刑,另外10人免于刑事处罚。免于刑事处罚对基层组织工作人员的影响可忽略不计,而经济上又不会有任何损失,客观上导致专项资金职务犯罪频发高发。从目前查处的专项资金领域职务犯罪案件上看一般案值较小但在当地民愤大、社会影响大,如何适用宽严相济刑事司法刑事政策,在法律效果和社会效果上会产生矛盾,导致检察机关难以抉择。
三、专项资金领域职务犯罪的惩防
专项资金领域职务犯罪是一种严重的腐败现象,是全社会关注的热点问题,也是江州区检察院近几年打击的重点,该院在惩防专项资金职务犯罪方面积累了一些经验和做法。
(一)掌握领域特点,注重初查谋略的运用。针对江州区专项资金领域问题较为突出的情况,江州区院认真研究工作方案,理清思路。组织精干力量集中对调查摸底情况和掌握的该领域案件线索进行全面梳理,分类评估、细致排查,重点排查资金的运作流程和来龙去脉,从中梳理筛选出有成案价值的涉农案件线索,开展调查。该院通过组织人员以走访的形式,了解专项资金的拨付是否到位、管理是否到位,从而掌握了第一手材料。案件进入初查阶段后,该院一改以往“磨”、“熬”等办案方式,特别注重初查谋略的运用。随着非法证据排除规则、新刑诉法等一系列法律规定出台,侦查行为被进一步的规范,而目前职务犯罪案件侦办主要还是以言词证据为主要证据形式,为此,初查阶段取证的重要性显得尤为重要。所以,在办理专项资金领域案件时,该院给予初查谋略特别的重视。如在查处廖某贪污一案中,该院精心设计初查方案,确立了重点突破外围人员,迂回包围的思路,围绕犯罪构成要件,分重点、有步骤地开展初查工作。在掌握了大量外围证据、侦查部门优势审讯地位已经确立的情况下,再果断进行立案,在较短的时间内突破犯罪嫌疑人的口供。
(三)强化案件质量,打造精品案件。该院采取有效措施,确保办理专项资金职务犯罪案件的质量。一是侦查重心前移,不断提高证据采集的标准。在查办案件的过程中,该院反贪干警专注于证据的提取,力求犯罪嫌疑人一切思想活动圉于证据体系之内,力求侦查阶段的证据标准达到审查起诉、审判庭审的要求,取得的证据经得起推敲,承受得住法庭的质证和辩论。二是加强对案件查办各个环节的审查。初查环节,抓大放小,对于在查办案件中发现的犯罪数额低于1万元的案件,对犯罪嫌疑人进行教育并移送行政机关进行行政处理,坚决避免出现“凑数案”;报请立案前,及时向主管检察长汇报案件证据情况,及下一步取证工作思路;移送立案前,与公诉部门先行沟通,并调公诉科检察官适时介入侦查取证,按证据构成要件的证据标准,审阅已收集的犯罪证据,从起诉和庭审的角度,及时提出补查、固定证据的指导性意见,促使案件得以顺利侦破和提起公诉。三是加强对案件侦查工作的监督指导。主管检察长、反贪局局长在办案过程中随时对案件进行跟踪监督,并抓好个案分析指导,针对案件侦查中存在的问题及侦查需要调取的重要证据提出指导性意见,积极引导和鼓励干警多办精品案件。如:2012年查办的凭祥市教育局局长李某受贿案就被评为广西壮族自治区反贪部门“十大精品案件”。
