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涉检信访工作研究
桂林市人民检察院
【内容摘要】涉检信访工作是检察工作的重要组成部分。在新形势下,涉检信访工作呈现多元化、复杂化等新特点。形成涉检信访的原因是多方面的,有信访人方面的原因,也有执法不公、法制不健全等方面的原因。为预防和减少涉检信访,要深入贯彻落实科学发展观,建立“大信访”格局,健全、完善涉检信访工作机制,加大办案效果,打造高素质的控告申诉检察队伍。
【关键词】涉检信访
涉检信访工作是检察工作的重要组成部分,是检察机关依法办理公民、法人或者其他组织通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等信访渠道反映的涉及检察机关或检察人员的案件的工作
一、涉检信访工作特点
(一)信访内容多样化、复杂化。[①]既有不服检察机关处理决定、反映检察机关处理群众举报线索中不及时、违法违规或检察人员违法违纪的涉检信访案件,也有不服法院判决裁定、不服公安机关处理决定,请求检察机关法律监督的刑事、民事申诉案件;既有控告举报国家工作人员涉嫌职务犯罪的,也有对检察工作提出批评、建议的;既有实体问题,也有程序问题;既有事实认定问题,也有法律适用问题;既有正在诉讼中的案件,也有已经穷尽司法程序,当事人仍要讨“说法”的信访诉求。
(二)信访主体多元化。信访人涉及各个领域,包括农民、城镇居民、下岗失业人员、企业退休人员、企业主、伤害(案件)事故家属以及外来人员等。所举报和控告的对象涉及到各个行业,包括政府官员、法官、警察、检察官、事业单位、行政单位等。
(三)信访途径多样化。随着网络的普及和微博等自媒体的广泛运用,信访形式由来信、来访和举报电话发展到电子邮件访、传真访、网络访等。还有一些信访人寻求新闻媒体的介入和支持,成为新的信访形式。
(四)信访时间选择化。部分涉检信访人员,特别是一些老信访户往往选择“两会”、重大节庆活动、各级院检察长接待日、领导检查工作等时机信访,多采取一些过激行为,企图造成影响,蓄意将群众信访当成要挟国家机关的一种手段,引起有关部门的重视。
(五)重复访、越级访、集体访突出,处理难度加大。[②]在各种各样的涉检信访中,重复访、越级访、集体访比例较大,有时兼而有之。重复访、越级访在涉检信访中比例较大,且多为信访老户,他们多数是无理信访,少数有一定的道理。集体访有一定的组织性,反映的问题大部分不属于检察机关管辖,主要反映国有、集体企业改制职工安置问题、农村征用、城镇房屋拆迁、村组财务管理问题、干部作风等问题。有时重复访、越级访、集体访交织,加大处理难度。
(六)缠访、闹访问题严重,手段多样。近年来,一些信访人,特别是信访老户诉求得不到满足时,就长期无休止的缠访,甚至闹访,以此来实现自己不合理的“诉求”。他们有的将老人、小孩、残疾人等弃置于接待场所,侮辱、谩骂、殴打接待人员,围堵办公场所,等等,影响检察机关正常的办公秩序;有的哭闹、静坐、拉横幅、竖标语,鸣冤、喊口号,扬言自杀、放火、爆炸,等等,以偏激言行逼检察机关“就范”;有的利用互联网发布无中生有的虚假事实给检察机关施压。甚至有的鼓动他人信访。
二、形成涉检信访原因
(一)执法不规范,司法不公正
1.案件在实体或程序上存在问题。一是公安机关、检察机关、审判机关对案件定性不准确,事实不清,证据不足,造成瑕疵案、错案。二是自侦、审查批捕、审查起诉等环节存在违反法律程序问题,办案不规范。三是公安机关在办案过程中,收集证据不扎实,使诉讼无法进行,从而导致被害方上访。
2.检察人员在思想认识、执法办案中存在问题。有的办案素质不高,责任心不强,对信访群众释法说理不够充分,个别的有对来访群众一推了之的现象,错过了把问题解决在萌芽状态的有利时机。有的查处举报线索不得力、不及时、不彻底,最终查处结果与举报人期望值有很大差距而引起重复访、越级访。有的监督意识不强,不敢监督、不愿监督。
3.部门之间、机关之间协作机制不健全。检察机关内部各业务部门之间,上下级院之间及检察机关与政府、公安、法院等部门之间没有建立健全良好的信访防控、处理、监督、反馈机制,互相之间缺乏及时的沟通、配合和协作,容易导致矛盾累积激化,而引起信访。
1.维权意识增强,但法律意识相对滞后。在建设和谐社会,关注民生的背景下,人民群众的法律意识、维权意识普遍提高,敢于、善于用国家法律维护自身合法权益。但是有的信访人信“访”不信“法”、信“上”不信“下”,法制观念淡薄,要求不合理,漫天要价,自己的要求得不到满足时就越级上访或者缠访、闹访,使某些问题复杂化。
2.对检察机关的职能理解错误。[③]有的信访人对检察机关的职能、性质、管辖权限等不了解,认为检察机关是法律监督机关,群众有冤报来,检察机关就得管。这些人不管检察机关有无管辖权,只要求帮他解决实际问题。如检察机关处理不好,便认为检察机关推诿,不负责任,便走上上访之路。
3.性格怪癖,精神异常。部分信访人性格固执,不听政策解释,
不听劝阻,对依法作出的处理决定只因不符合自己的主观愿望而认为司法不公,进而越级访,少数的甚至闹访、无理缠访。
(三)法律规定不够完善,监督制约不力。
1.法律规定还不全面、不系统、不规范、不透明,对于处理涉检信访事项的依据和操作规程没有一个统一的、权威的标准。检察机关只能在不违背法律精神的原则下依赖于内部文件来规范,这必然导致信访人对处理结果的不认同。
2.《刑事诉讼法》、《人民检察院举报工作条例》、《人民检察院信访工作规定》等没有规定控告、申诉的次数和时效限制。由于信访缺乏法律约束,信访几乎不受任何条件限制,导致大量重复信访存在,检察机关陷入大量的重复劳动和无效劳动,耗费大量的司法成本。个别案件时过境迁,取证困难,难度加大,信访人也由于不断信访而诉累。
3.对无理访、缠访、闹访的信访人缺少适当的制裁机制。目前司法机关对无理缠访、闹访人员的处置软弱乏力,给信访人造成“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的错误认识,使无理访、缠访、闹访在“小闹少得利、大闹得大利”的歪曲意识中得到了张扬。
4.信访机制不健全,监督制约不力。我国现行的信访机构归口不一,职能和权力运作方式有差异,无任何监督。同一信访机构的各部门之间缺乏统一协调机制,存在相互推诿的现象,上访落空时有发生,问题得不到及时解决,引起矛盾升级,有时会引发新的矛盾。
三、处理涉检信访问题的对策
(三)健全、完善涉检信访工作机制
1.完善和创新信访接待机制。一要在接待工作中,牢固树立理性、平和、文明、规范的理念,始终坚持“立检为公、执法为民”的宗旨,做到依法受理,热心、诚心接待,耐心听取诉求,细心化解矛盾。二要畅通信访渠道,实行专人接访,为信访人提供良好的接待环境,坚持有访必接,及时答复,做到事事有回音,件件有着落。三要急群众之所急,想群众之想,帮群众之所需,客观公正地处理各类信访事项。对属于检察机关管辖的一般事项,应该当场受理,并告知信访人其所具有的法律权利和义务及信访的法律后果;对于告急访、集体访,应积极稳妥的加以疏导,并由控告申诉部门负责人负责接待,必要时通知有关业务部门共同接待。情况特殊的可以由分管检察长或检察长直接接待;对不属于检察机关管辖的事项,应当释明相关法律规定和检察机关的职权范围,及时答复信访人的疑虑,为其指明正确的信访途径;对于无理访,要把丑话说在前头,对他们提出警告,使其依法信访。四要确立定期回访制度。对于已经处理结束的信访,特别是长期上访、重复访、缠访等情况,要定期回访,防止矛盾反复、反弹,切实促进信访人息诉罢访。
2.严格落实首办责任制。检察机关的控告申诉首办责任制是人民检察院对本院管辖的控告、申诉,严格执行本院的《控告申诉首办责任制实施办法》,按照“分级负责,归口管理”
3.完善涉检信访听证制度。涉检信访听证是检察机关增强办案透明度,接受社会监督,化解矛盾,促使当事人息诉罢访的重要举措。对于重大、疑难、复杂、难以化解息诉的案件,可以由检察机关组织,邀请人大代表、政协文员、法学专家、人民监督员、律师、当事人及其近亲属参加听证会、座谈会等形式,公开质询、答辩、公开答复,平等沟通,充分听取信访人的诉求,依据事实、证据和法理剖析案情,释法说理,阳光办案,增加信访人对处理结果的认同和接受,消除对立情绪,彻底息诉罢访。同时,为取得较好的社会效果和法律效果,应对听证人员的资质及听证会的效果予以确认,从机制上保障听证会程序合法、过程合理、结果有效。
4.推行涉检信访风险评估机制。一要把化解信访矛盾的关口前移至案件办理环节,对热点、敏感问题、倾向性、苗头性、潜在性问题做到早发现、早预知、早预判、早预访、早报告、早稳控、早化解、早息诉,从检察源头预防和控制涉检信访问题的发生。二要加强领导,定期或不定期召开会议总结、分析,推广好的经验、做法,并及时发出预警通报。对于重大、疑难案件要做到一案一研判;对于多发性案件要做到一类一研判;对于群体性案件,要制定、完善处置预案,有效防范和控制风险,从而最大限度地预防和减少重复访、越级访和集体访。
5.完善涉检信访依法终结机制。司法活动的时效性是法律程序的基本要素,必然要求完善涉检信访的终结机制,维护司法裁判的权威性和终局性,使信访者明确信访不是无休止的,既有利于减少重访、缠访、闹访,也有利于维护国家机关的信访秩序,促进社会和谐稳定。对于认定事实清楚,证据确实充分,程序合法,定性准确,量刑适当,处理意见合法适当,当事人信访又提不出新的证据的;经地方各级检察机关复查后认为原处理决定正确的涉检信访案件,信访人不服,仍以同一事实和理由继续信访的,各级检察机关和其他信访部门不再受理,依法及时予以终结。
6.建立心理疏导及第三方引导机制。信访人的心理复杂多样,检察机关信访接待人员要本着“以人为中心”的工作思路,把脉不同信访人的心理需求,制定和谐接访的新举措,以坦诚和谐的帮助姿态,获取信访人的认同和信任,消除对抗,有效化解矛盾。必要时,检察机关可以邀请专业心理咨询师担任信访心理疏导员,将心理咨询、心理治疗引入到信访工作中,帮助信访人疏导其心理问题,引导其通过理性合法的形式解决矛盾。在心理疏导同时,检察机关可以邀请法律专家、律师等第三方力量共同研究息诉方案,为信访人提供法律上的帮助和指导,加大对信访人的教育疏导力度,提高涉检信访的处置能力。
(四)加大涉检信访案件办理效果
1.加大涉检信访案件的办理力度,注重办案效果。承办人要坚持“实事求是、有错必纠、依法赔偿”的原则,认真、全面的分析信访人的诉求,制定切实可行的复查计划,全面细致审查原诉讼案卷材料,深入剖析原案的事实、证据和适用法律方面是否存在问题,开展必要的调查。最后对原案的事实、证据进行梳理,客观公正地作出复查结论和决定,维护当事人的合法权益,确保司法公正。同时做好信访人的释法说理工作,做到案结事了,将矛盾化解在基层,化解在萌芽状态。
2.突出办案重点。控告申诉部门管辖的案件,每一件都应该按照办案时限正常办理。但对于一些特殊的案件,如检察长接待案件、领导交办案件、申诉人长期上访不能解决的案件、重要刑事赔偿案件等,要有所侧重,并及时、准确处理,力争彻底息诉。
3.加强举报初核工作。举报中心要根据初核的范围,认真透彻的分析举报线索,做好线索的筛选、过滤和评估,精心制定初核方案,克服随意性和盲目性,做到有的放矢、有备而查,提高初核线索的成案率,保证初核效果。同时加大与反贪、反渎部门的办案联系,集中精力办好案件。
(五)不断提高控告申诉干警的整体素质,大力加强控告申诉队伍建设。一是要强化政治学习,牢固树立“以人为本,执法为民”的工作理念,增强大局意识、服务意识,秉公执法的履行工作职责,树立公正执法的良好形象。二要加强业务知识和业务技能的学习,熟知各种相关法律、法规和政策,参加各种业务培训,开展多种形式的岗位练兵,不断提高办案能力和业务水平。三是要提高心理素质,学会自我心理调适,常怀平静、平和、平淡之心,正确面对困难和压力。四是选派政治素质好,业务全面、年富力强、善于做群众工作的业务骨干充实控申队伍,优化控告申诉队伍的年龄结构、知识结构,打造优秀的控告申诉检察队伍。
四、结语
在党和国家和谐社会大建设的背景下,涉检信访工作仍是检察工作的一个重要内容,也是构建和谐社会的基础工作。要做好涉检信访工作,检察机关必须全面落实科学发展观,以和谐社会建设者的姿态全面发挥职能作用,发展创造和谐、稳定的社会环境和公正、高效、权威的法治环境,实现群众利益维护与共建和谐的理想目标。
