广西桂林市退耕还林、生态公益林补贴领域职务犯罪的特点、成因及预防对策

桂林市人民检察院  李华兵

2009年1月至2013年底，桂林市检察机关共查办退耕还林、生态公益林补贴领域职务犯罪案件22件48人，涉案金额共314.6万元。桂林市人民检察院对此类案件特点、成因进行分析并提出预防对策。

一、案件主要特点

（一）案件罪名较集中。从立案查处的案件来看，涉及罪名主要集中于贪污罪。查办的22件48人案件中，贪污罪18件42人，占涉案人数的87.5%；滥用职权、玩忽职守罪3件3人，占涉案人数的6.25%；受贿罪1件3人，占涉案人数的6.25%。

（二）基层干部岗位多发易发。在查处的22件48人中，犯案时任县林业局副局长1人，林业站站长、副站长8人，村民委员会党支部书记、主任6人，其余涉嫌犯罪的主体主要集中在具体执行操作的林业工作人员、村委干部及村民。

（三）作案时间跨度长、次数多。在查办的案件中，普遍作案时间较长，有的长达5、6年，少则也有2年，且部分犯罪嫌疑人多次犯案，甚至犯案次数近十次。如2003年至2007年间，资源县林业局干部通过在发放表花名册中隐匿名字和涂改银行对账单或虚造兑现花名册等方式先后9次私分辖区村委集体或他人所有的生态公益林补助款近33万元。

（四）作案手段多为隐瞒政策和暗箱操作。涉案人员在申报、检查验收和发放退耕还林补助款、生态公益林管护费、防护林补贴过程中，主要采取骗取、隐瞒、截留、冒领、克扣、不入账、虚报开支平账等手段，私分、侵吞集体或他人的退耕还林补助款、生态公益林管护费、防护林补贴。如2003年元月到2006年8月，平乐县林业局桥亭乡林业站工作人员何某利用职务上的便利，伙同犯罪嫌疑人莫某，对实际应得退耕还林补助款的退耕户进行隐瞒，伪造虚假的退耕还林工程合同，冒领退耕还林补助款43,820元。

（五）合伙共同作案较突出。由于在退耕还林、生态公益林实施过程中，需要通过林业站的申请和审查，林业站工作人员和村级干部直接接触，涉及面较广，因此在查办的案件中，大部分案件都是共同作案，且林业站干部与村委干部相勾结共同实施犯罪情况突出。2009年以来查处的退耕还林、生态公益林补贴领域职务犯罪22件案件中，合伙共同作案的17件43人，占案件总数的77%。如恭城瑶族自治县林业局干部廖某和村委干部李某林、李某君等5人将不符合补助政策的258.53亩纳入了退耕还林补助。从2002年至2009年，共骗取退耕还林款近42万元

（六）社会危害性大。退耕还林、生态公益林补贴领域职务犯罪，不但严重破坏国家生态建设工程，影响生态恢复，而且严重侵犯农户利益，损害党和政府的形象，引起群体性上访，破坏社会的和谐稳定。在查办的案件当中，就有因犯罪嫌疑人的滥用职权、贪墨行为导致村民到县、市、区政府有关部门上访，造成极坏的社会影响。

二、职务犯罪原因分析

（一）犯罪人员思想素质、业务素质低，法治观念淡薄。林业站干部、村级干部文化程度普遍偏低，自身的素质和法制观念不强是导致其职务犯罪的主观原因。同时基层人员业务素质低，有些不懂工作程序和方法，习惯于根据惯性和经验从业，没有依法行政观念，对工作缺乏高标准、严要求，把村民集体赋予的权力当成自己谋私的手段，蜕变成腐败干部；有些基层干部对违纪、违法和犯罪认识不清，甚至受到查处时还不知道自己的行为已构成犯罪。

（二）管理监督制约机制不健全。发案单位只注重内部业务建设，忽略内部制约机制的健全和完善，特别是忽略了对林业站负责人的管理和监督，在退耕还林工作中权力过分集中，客观上为林业站负责人贪污贿赂等犯罪提供了便利，成为滋生腐败犯罪的土壤。

（三）上级对基层监督不严。上级部门对基层的监督不仅要体现在对退耕还林、生态公益林补贴发放上，还应当加大对基层林业干部、村级干部履职的监督。我市相关部门认识到分发资金的危害，就采取将生态公益林管护等补贴款直接转到相关管护人账户里，很大程度防止贪腐的发生，却忽视对管护人员资格的审核，以致存在林业站干部和村级干部单独或勾结通过隐瞒信息的方式虚构、随意任用生态公益林管护人员，骗取国家生态公益林补贴。

（四）基层林业部门、村级组织经费无保障。在退耕还林、生态公益林建设工作中，乡镇林业站、村级组织肩负着相当重的任务。但乡镇的林业工作站，是乡政府内设事业单位，与县级林业主管部门没有隶属关系，仅是业务工作的一种指导与被指导的关系，且乡级财政不承担林业站的工资和办公经费，全部由自收自支，村级组织开展林业生态建设工作亦是经费不足。如此一来，林业站工作人员、村级干部在退耕还林、林业生态建设工程中，林业干部极易利用掌握的信息贪污退耕还林补助款或收受他人贿赂，村级干部侵吞生态公益林管护费和补助费。

（五）村级组织建设薄弱，村级财务管理混乱。违反 《村民委员会组织法村民自治条例》规定，不定期召开村务会议，不定期进行村务公开，生态公益林补贴等重大事项不经村民集体讨论决定，村民不了解村务，村级组织软弱涣散。在村财务管理方面，有的地方村财务几乎是流水账和白条，所有支出均由 “一把手”说了算，暗箱操作，缺乏透明度；有的地方村会计、出纳一人兼任，更有甚者会计与村主任、村支书为同一人，缺乏制约。此外，村会计中很少有正规培训、持证上岗的财务专业人员，账目设置不规范，账务审批不严格。在查处的生态公益林补贴案中，绝大部分都是村干部采用隐瞒或巧立名目侵吞、任意使用生态效益林管护费和相关补助。

三、预防建议和对策

（一）加大惩罚处置力度，形成高压威慑态势。检察机关要坚持依法从重从严的方针，加大查处林业系统、村级干部在退耕还林、生态公益林补贴领域职务犯罪案件的力度，充分发挥法律的震慑作用，对那些贪污受贿的罪犯，要坚决予以查处，加大惩处力度。

（二）深化思想法制教育，加强干部队伍建设。有针对性地运用各种形式在林业系统、村级组织强化职业道德，理想信念教育，使林业工作人员和农村党员干部正确看待自己所履行的职责。司法机关应主动深入林业系统、村级组织狠抓法制宣传教育，运用典型案例开展警示教育，特别是加强对林业站负责人、村级干部的警示教育，以案释法，使其知法懂法守法，把外在的强化转变为内在的自觉，坚定理想信念，强化法律法规意识和增强拒腐防变能力。同时，要整合教育资源，送法下乡，增强村干部、村民法制观念，避免因法律知识淡薄导致行贿、贪墨犯罪。

（三）健全完善规章制度，建立防范腐败机制。一是信息及时公开制度。县、乡两级政府、林业部门应当及时有针对性的发布相关信息，杜绝“暗箱操作”，预先防止此类手段进行的职务犯案。二是规范村级财务管理制度。对村财务实行“村财乡管” 制度，或实行村会计委派制度，或改变村会计与村干部隶属关系，实行村会计正规培训、持证上岗制度，同时要严格审批程序，杜绝将退耕还林补贴、生态公益林管护费和补贴挪作他用，监督并制约村干部对财权的行使。三是规范民主决策制度。对重大项目、重大事项、专项资金等要严格按照《村民委员会组织法自治条例》的规定，集体研究决定，村民代表会议表决，村民代表监督，如选任集体所有的生态公益林管护员，应当经村民代表会议决定。

（四）创新监督举措，完善权力制约体系。一是加大监督力度。林业部门应当严格执行退耕还林政策，制定并严格实施相关工作制度，在行使职权的各环节，建立并认真落实相关的监督制约机制。如建立和完善内部纪检、监察监督机构以及人事管理、财务管理等规章制度，克服工作中的随意性，减少管理中的漏洞；二是监督落实到位。针对村级干部缺乏有效监督的情况，一方面要推进农村民主管理水平，提高和增强村民主动参与监督和村干部自觉接受监督的责任和意识，保障群众的知情权，让群众敢于监督、善于监督；另一方面要明确监督主体，发挥部门职能。组织财政、审计、检察、林业等部门联合对村级财务定期和不定期检查，从源头上预防涉农职务犯罪。

（五）培养新农村骨干力量，强化村级组织建设。村级干部在退耕还林、生态公益林补贴领域屡屡轻易犯案，有一重要原因是村级组织建设薄弱，工作人员不足，一人兼任数职，甚至有些地方村支书、主任、出纳、会计由一人兼任，村级干部任意支取集体所有财产或上级部门拨付的应当发放给村民的各项补贴。因此，应当大力鼓励支持优秀大学生到村级组织任职，为基层组织补充新鲜血液。同时要为大学生任“村官”提供更好的平台，使其充分发挥其才能，逐步规范村务管理，完善村级组织建设。