对乡镇检察室发展历史的几点思考

合浦县检察院办公室 冯祖宏

乡镇检察室发展历史不长，但却走过了初探、兴盛、衰退与复苏几个阶段，她的历史演进，是检察体制适应社会主义市场经济体制和法治建设变化而变化的一个缩影。了解其兴衰变化过程，对于把握乡镇检察室的发展走向，更好地思考中国特色社会主义检察事业前进性与曲折性的统一，有着十分重要的现实意义。

一、乡镇检察室演进过程

（一）初探阶段（1980至1989年初）

乡镇检察室的出现不是偶然的，她的出现与发展与我国现阶段政治经济体制和社会发展有着密切关联。20世纪80年代初，我国拨乱反正后，检察机关恢复重建。此时，我国正处于社会主义经济体制改革的初期，农村作为我国经济体制改革的“第一实验区”，在改革初期，各种新的社会问题不断出现，经济型犯罪现象的出现与蔓延，加上法律机关职能缺失，一些社会问题得不到及时处理，进一步激化了社会矛盾，在一定程度上影响了改革发展的进程。这一些现象引起了各级检察机关领导的重视。一些地方检察机关开始尝试在基层试点设置检察室，向乡镇延伸检察职能，从1982年开始，一些检察机关陆续在一些经济发达、人口密集、交通便利的重点乡镇设置了派驻乡镇检察室。这一做法续被其他地方检察机关所采用。1988年，鉴于全国各省份设立乡镇检察室的情况己经比较普遍，最高检领导对此开始引起重视，时任最高检检察长刘复之在七届人大一次会议报告中将检察室作为问题提了出来[1]。11月上旬，就乡镇检察室等工作，刘复之检察长先后到河南、新疆、云南等地调研。

为稳步推进乡镇检察室建设，1988年初，最高检对在重点乡镇设立办事机构提出了要求，并在一些地方设置了试点乡镇检察室，以期通过试点了解乡镇检察室在运作中的相关问题。为掌握试点工作开展情况，1989年4月，刘复之检察长在全国检察长座谈会期间专门要求参加会议的几位领导同志介绍了开展重点乡镇检察室试点工作情况[2]。

（二）兴盛阶段（1989年至1996年）

为规范和推动派驻乡镇检察室建设，最高检于l989年l2月颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例(试行)》。这是检察机关制定的第一部关于乡镇检察室方面的规范性文件。该文对乡镇检察室的地位和作用给予了充分、明确的肯定，并对其职能进行了界定。此后不久，最高检《1990年检察工作计划要点》对乡镇检察室建设提出了明确要求，由此，乡镇检察室建设步入了一个新的发展阶段。各级检察机关派驻到重点乡镇的检察室，积极开展法制宣传，对某些案件进行调查，做治安防范工作，对被免诉人员开展帮教，办理刑事、民事和行政诉讼的投诉案件，接待和处理上访、告状，配合各方面做好维护工作，为维护社会稳定发挥了重要作用。

在1991年12月3日召开的全国检察工作会议上，最高检再次对进一步加强乡镇检察室建设提出了要求。

1992年7月2日，最高检政治部根据刘复之检察长及最高检党组的会议的要求[3]制发了《关于转发最高检党组给全国人大常委会党组的报告的通知（1992)高检政发第44号），要求对已经设置的乡(镇)检察室要总结经验，巩固提高，还没有开展试点工作的地方要抓紧试点…，把在乡(镇)设置派出机构工作推进一大步。

1993年2月，最高检把设置乡镇检察室作为检察机关一项改革内容提到了议事日程[4]。提出三年左右能把乡镇检察室发展到6000—8000个，要朝着联系群众“耳聪目明”再前进一步。编制在三万多新编制中解决，不占基层编制（乡政府出一人之类）一个室检察员、助检员各一个。

在经过两年多的“试行”，检察机关派驻乡镇检察室工作取得了一定成效之后，1993年4月《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》（高检发[1993]19号）下发，原文“试行”字样去除。该文第2条将乡（镇）检察室界定为县（市）、市辖区人民检察院派驻乡（镇）的工作机构。第4条规定了乡（镇）检察室的设置和撤销的权限在省一级人民检察院。该文下发后，促进了各地派驻乡镇检察室建设迅猛发展。到1993年，“全国已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个。这些派出的基层检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，联系群众，反映信息，发挥了重要作用。”[5]

（三）衰退阶段（1997年至2005年）

1997年之后，《刑法》、《刑诉法》相续修改，检察机关管辖的案件范围缩小和调整，涉税案件、假冒伪劣犯罪案件、重大责任事故案件等不再属检察机关立案管辖，农村干部职务犯罪的主体构成出现争议，且一度处于不确定状态，加上未对乡镇检察室重新进行职能定位，使得大部分乡镇检察室的工作处于停滞不前状态。最高检于1998年发出《关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》（高检发[1998]13号）通知，通知要求暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退。由于乡镇检察室在财政上大多依赖乡镇，加之乡镇检察室中的非检察机关编制人员又必须清退，乡镇检察室陷入了进退维谷的两难境地。2001年3月24日中央办公厅印发中央机构编制委员会《地方各级人民检察院机构改革意见》明确要求：“调整派驻乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案。”据此，红火一时的“乡镇检察室”逐渐萎缩，一些留下来的乡镇检察室大部分被撤销，留下来的少数乡镇检察室基本处于挂名状态。

（四）复兴阶段（2005年至现在）

2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发以来，尤其是党的十七届三中全会对农村新一轮发展改革做出部署后，服务社会主义新农村建设成为检察机关新的历史任务。最高检先后下发了《关于贯彻落实<中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》、(《2009—2012年基层人民检察院建设规划》等文件，明确指出服务社会主义新农村建设成为检察机关新的历史任务。因此，各地检察机关纷纷探索服务大局、把检察职能延伸到农村的各种不同模式。山东的成武、浙江的柯城、绍兴、富阳等地检察院纷纷在乡镇建立了检察室、检察联络室、检察工作联络站等机构，聘请乡镇纪检监察人员、政法综治人员、农村工作指导员等为检察联络员，积极探索向乡镇延伸检察职能的路径，加强涉农检察工作。特别是海南省检察院，他们对原有乡镇检察室工作进行了全面的回顾，认真总结成功与失败的教训，对乡镇检察室进行了重新定位和严格规范，出台了《海南省人民检察院设置乡镇检察室工作方案》和《海南省人民检察院派驻乡镇检察室工作规则》，赋予了乡镇检察室新的时代内涵，重新探索建立了一批乡镇检察室。2008年11月26日，被誉为“省人民检察院推进检察机制体制改革的一个试点”的第一家乡镇检察室在龙华区龙泉镇挂牌。在上级的推动下，海南省各级检察机关纷纷设置乡镇检察室，这些检察室立足于检察职能，积极开展延伸法律监督工作，取得了令人瞩目的成效。检察室在服务“三农”和社会主义新农村建设中拉近了检察机关和人民群众的距离，树立了检察机关的良好形象。这一做法契合了当前的构建和谐社会的时代背景，契合了科学发展观的需要，契合了检察机关的本质属性，契合了检察机关强化法律监督的需要，契合了基层检察院建设的需要，得到最高检领导的积极肯定[6]，进而带动了全国检察机关逐渐重新进行新一轮乡镇检察室试点。新一轮乡镇检察室工作冠之以“延伸法律监督触角”[7]。为推广海南经验，2009年7月5日至6日，人民检察杂志、检察日报社和海南院在海南师范学院共同举办了“法律监督向农村延伸的理论价值与实践探索”研讨会，与会代表就如何改进涉农检察工作方式，探索加强涉农检察工作有效举措、服务农村改革发展进行了深入的探讨。

为进一步推动延伸法律监督触角工作，2010年10月，最高检下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律触角，促进检力下沉的指导意见》，文件对延伸法律监督触角、促进检力下沉的重要意义、指导思想和基本原则、组织形式、主要职责和工作重点、调查研究和分类指导等做了规范。该文件的下发实际是对乡镇检察室工作的重新定位，为各级检察机关开展新一轮乡镇检察室建设工作提供了依据。至2012年，全国人口集中的乡镇街道新设立派出检察室1118个，28个省市区检察机关设置派驻基层检察室1895个[8]。

二、对乡镇检察室现实意义的认识

（一）乡镇检察室的兴起，顺应了时代对检察工作发展的新要求

进入2000年，我国农村新一轮改革逐步在全国展开，农村的改革发展出现了一些新情况。虽然农村社会关系总体是健康、稳定的，但是农村建设、农民生活和农业发展确实存在一些不容忽视的矛盾和问题，诸如农村流动人口引发的社会问题开始显现，破坏农业生产和侵犯农民生命财产的犯罪、暴力与黑恶势力犯罪逐淅增多，农村基层干部职务犯罪、侵犯农民合法权益的行为时有发生，来自于农村的信访重复访、越级访不断增多。此外，城乡居民生活差距拉大和土地政策调整、征占农村土地等引发的一些显性的和潜在的社会矛盾和纠纷也呈增长态势，严重影响了农村的改革和发展。乡镇检察室身处农村第一线，不仅可以及时受理举报、查处发生在农村中的贪污、贿赂及其它犯罪案件，而且在倾听农民群众的呼声、发现涉检问题、监督农村基层组织依法办事、化解矛盾纠纷、宣传法制等方面发挥着重要的、不可替代的作用。

（二）设置乡镇检察室，有利于实现人民群众对检察工作的新期待

让农民群众满意，是乡镇检察室工作的出发点和归宿。检察事业的基础在基层，难点在基层，希望和发展也在基层。乡镇检察室是检察机关联系广大农村和广大农民群众的重要桥梁，是履行法律监督职能的坚实平台。检察工作向农村拓展，站在广大农民群众的立场上考虑问题，思民之所忧、做民之所盼，体现了人民群众的愿望，也是乡镇检察室的生机和活力所在。对此，广大农民群众迫切希望检察机关工作重心下移、检力下沉，畅通群众诉求渠道，加大基层法律监督力度，在服务农村经济发展和维护农村社会稳定方面发挥更大的作用。

（三）向基层延伸法律监督触角，是检察机关强化监督职能的新途径

现阶段，我国差不多所有基层政权都设立了“二所一庭”（人民法庭、派出所、司法所）等司法机构，有的地方在乡镇还设立工商、土地、税务等行政派出机构，唯独检察机关在乡镇没有类似机构。2010年，全国各地开始推行乡镇机构改革，2012年已完成了乡镇机构改革任务。乡镇机构改革后，乡镇（街道）权力大了，责任重了，要求高了，但也容易诱发职务犯罪。检察机关是法律监督机关，对司法权、行政执法权进行法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的职能，检察机关在基层没有机构，信息不通，对行政与司法活动的监督自然难以纳入工作视角。在基层设置乡镇检察室，把检察机关法律监督的触角向基层延伸，扩大检察机关法律监督的覆盖面，可能为全面、统一、准确实行法律监督提供有效的保障。此外，加强与其他政法机关的沟通协调，可以使检察资源配置落实到农村，乡镇检察室与人民法庭、基层派出所、乡镇司法所共同组成完备的基层司法工作机制，能够一起发挥乡镇基层司法机构整体效能，促进公正、高效、权威的社会主义司法制度建设。

三、乡镇检察室发展过程问题探究与对策

乡镇检察室的发展不是一帆风顺的。乡镇检察室其最初设立时的作用是积极的。成立以来，为服务农村经济建设，解决基层群众信访问题，促进农村社会和谐稳定，提升基层检察工作水平等方面都发挥了积极作用，填补了乡镇一级法律监督的空白。进入到上个世纪九十年，情况发生了变化，乡镇检察室设立出现出过滥的现象，相当一部分检察院差不多到了每个内设机构都在外设立检察室，乡镇检察室的发展有偏离轨道之嫌。据统计，乡镇检察室所办案案件中，打假案件占了90%以上。一些院更是发展到没有办案经费时，检察室人员就到乡镇企业等单位查账,“搞钱”的目的十分明显，引起了企业和人民群众的强烈不满，而且这股风逾演逾烈，严重损害了检察机关的形象。这也是1998年教育整顿时最高检下决心整顿乡镇检察室的根本原因之一。当然，也有一部分检察院设置检察室是希冀解决职数。乡镇检察室重新建立的过程中，也存在一些现实问题，要采取切实措施认真加以解决：

一要解决好工作成效不明显的问题。有地方把乡镇检察室当成控申部门，只是做些信访接待的工作。有的则把乡镇检察室作为与乡镇和有关部门派出机构的联络站，工作人员大多为兼职，有事时，工作人员下去走一走，没事时乡镇检察室关上大门，没有完全按照《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》规定履行职能。因此，要选派责任心强的检察人员到乡镇检察室工作，同时，分管领导和职能部门要定期深入一线了解工作，要加强对现有乡镇检察室工作人员的教育、履行职能的督察，加强工作考核，增强派驻人员的工作责任心。

二要解决好法律地位没有明确的问题。乡镇检察室是最高人民检察院为加强检察机关内部改革，更好的履行法律赋予的检察监督职能而确定设立的，作为最高检的内部文件，其效力不及法律，导致了目前乡镇检察室建设是在探索中进行的。此外，虽然大部分派驻乡镇检察室与基层人民法庭、派出所、司法所等派出机构建立了正常沟通联系工作机制，但因各方所处位置、工作角色、职责分工不同，又缺少可操作性的规程，有的派出所民警对执法过程中的一些问题不知道是与乡镇检察室人员沟通，还是与基层检察院相关业务部门沟通。一定程度上造成了各自为政的现象。有的则嫌烦，干脆直接到对基层检察院对口部门沟通。还有的认为检察院在乡镇设立了检察室，什么信访都往检察室推，造成乡镇检察室工作人员应接不暇，，从而使得其法律监督的效果和相关制度的贯彻和落实大打折扣。对此，要将乡镇检察室的工作职责及与其他基层司法派出机构的关系、职责范围、工作程序，通过法律形式的作出规定，才能确保乡镇检察室工作在规范中运行。

三要解决好设置依据没有硬度的问题。由于法律依据不足，一些地方设置的乡镇检察室不是编制部门认可的法定机构，造成一些地方乡镇检察室经费不足、人员配备不够到位，影响了乡镇检察室日常工作的开展。

四要解决好保障体系难以到位的问题。大多基层检察院经费紧张，无法在后勤上为乡镇检察室工作人员提供保障，尤其是在一些偏远地区的乡镇检察室，乡镇检察室工作人员吃、住、行问题没能得到很好解决，实际工作中，派驻人员每天到乡镇检察室正常工作的很少，大多回到院里安排其他工作，一定程度上制约了乡镇检察室职能作用的体现。这些问题不解决，势必影响乡镇检察室职能的发挥，影响乡镇检察室的扩大和发展。

乡镇检察室是检察机关履行法律监督职能的重要桥梁和坚实平台，是检察机关落实“检察工作重心下移、检力下沉”工作思路的有效载体。虽然目前存在一些制约发展的问题和困难，但乡镇检察室作为检察机关在广大农村的触角和阵地，始终站在维稳第一线，对于弥补检察工作“短板”，进一步深化检察职能有着积极的推动作用，相信不久的将来，乡镇检察室必将重新进入一个全新的发展时期。

注释:

[1]最高检在七届一次全国人民代表大会上的工作报告

[2]1988年全国检察长会议文件

[3]刘复之检察长在国内动态清样(第186期)《农民负担的几个具体问题调查》上批示

[4]载1993年全国检察长座谈会文件

[5]最高检在十一届四次全国人民代表大会上的工作报告

[6]载最高检在十一届四次全国人民代表大会上的工作报告

[7]特约记者：《将派驻基层检察室写入法律》，2012年3月13日《海南日报》第一版

[8]载《检察队伍建设》合订本.1989年