如何“看紧”村级公共资金 

　　—关于设立村级公共账户的调研报告 

　　 潘险峰、唐玉玲 

　　【内容摘要】：在当代中国，村官虽小，却是着力解决联系服务群众“最后一公里”[1]问题的直接落实者，领导着70余万个行政村和9亿多农民，掌握着村级政务及村民生活的大事小事。但在现实生活中，由“最后一公里”监管失守而导致的政策扭曲或资金流失现象却时有发生，村官成为侵占涉农惠民资金职务犯罪的“重灾区”。广西荔浦县检察院在查办了两起村干部贪污国家生态公益林补偿款共计28.8万余元的案件后，深挖发案原因，查找预防对策，建议全县144个村（居）委会统一设立了村级公共账户。村级公共账户的设立，是给村干部戴上“紧箍咒”，是“看紧”村级公共资金的重要保障，对规范村级政务财务、预防村官贪腐具有深远意义。 

　　【关键词】：政务公开 财务公开 检察建议 村级公共账户 

　　近年来，随着国家对“三农”建设投入的力度不断加大，尤其是随着精准扶贫工作的开展，涉农项目和惠民扶贫资金不断增多，涉农领域中村干部职务犯罪也呈现出高发、频发态势，严重损害了人民群众的利益。对村干部职务犯罪的特点、原因进行调研，并提出对策建议，已显得尤为迫切。 

　　一、村干部职务犯罪的基本情况及特点 

　　以荔浦县检察院近年来所查办的村干部职务犯罪案件为例。2012年，该院共查处村干部职务犯罪案件1件9人，占同期总人数的75%；2014年，该院共查处村干部职务犯罪案件2件5人，占同期总人数的38%。对这三起案件进行分析调查，可以发现村干部职务犯罪具有以下几个特点： 

　　（一）作案主体以农村“四类人员”为主。“四类人员”即村支部书记和副书记、村委会主任和副主任，其中一把手（村支部书记）占较大比例。该院查办的14名村干部中，村支部书记为5人、村委会主任为4人、村委会副主任为3人、村支部副书记为2人，其中一把手占总人数的36%。 

　　（二）作案形式为窝串案明显，共同犯罪突出。村干部往往利用自身的职务便利，或相互勾结共同作案，或拉拢乡镇干部共同腐败，上下联手，形成互贪互惠的“利益小团体”。他们相互心照不宣，“你不揭发我，我也不检举你”，造成此类犯罪出现较多的窝串案。一个村干部出现职务犯罪案件，很有可能伴随着一群村干部的贪腐行为。该院在查处原村委会主任潘某某贪污案时，经深挖细查，一举查办了潘某某所在村委的共4人窝串案件，整个村委被“一锅端”，“黄金搭档”被打掉。原村支部书记李某某等9人贪污案中，则涉及到同一个乡镇4个村委会的村干部，他们伙同某镇原林业站站长蒋某某共同作案，利用蒋某某负责实施退耕还林工程的职务便利，大肆贪污生态公益林补偿款，非法谋取个人私利。 

　　（三）侵犯对象集中于受委托管理的国家财产和村集体资产。村干部职务犯罪的对象多集中于对上级下拨惠农款物的侵吞，以及对土地征用补偿款、生态公益林补偿款等款项收入的中饱私囊。这些款项往往数额较大，在操作中又存在非常规性、临时性以及使用管理的非规范性，因此这些款项极易成为村干部非法谋利的主要目标。 

　　（四）犯罪手段简单直接，主要采取直接占有、虚报冒领、截留资金等方式。在查处的村干部职务犯罪案件中，基本上采取的都是收款不入账、重复报销等手段直接占有，方法极为简单；有些村干部则是虚报假名或冒名领取各种补偿款及下拨费用；也有少部分村干部是利用经手、管理资金之便，截留资金进行贪污或挪用。该院查办的两起贪污生态公益林补偿款案件，都是村干部利用县林业局将补偿款打入他们私人账户的漏洞，领取了补偿款后直接据为己有。 

　　（五）犯案次数多，持续时间长。这类案件调查取证困难，司法机关对这些案件调查多，成果少，使得部分村干部职务犯罪案件长期得不到查处，危害极大。该院查办的原村支部书记李某某等9人贪污案中，从2007年至2010年间，共贪污生态公益林补偿款22.4万余元，四年之后才案发。 

　　二、村干部职务犯罪的原因剖析 

　　村干部涉嫌职务犯罪，究其原因，既有村干部法律观念淡薄、为官动机不纯的思想问题，更有缺乏透明、监督不力的制度短板问题。主要体现在以下三个方面： 

　　（一）农村村务不够公开,监督乏力。有些地方村级管理暗箱操作，透明度不够。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括“属于村民小组的集体所有的土地经营管理”[2]等。但实际上，有些利欲熏心的村干部根本不想让群众了解村务、政务和财务状况，只是将一些无关紧要的内容写进村务公开栏，而对反映村财收支的重点内容却巧妙回避，故意逃避群众监督。该院在查办潘某某等4人贪污案时，有村民曾反映“村委生态公益林补偿款的收入是要经过村民讨论同意及村民代表同意才能开支，并要进行公示。但是上一届村委都没有按规定执行，我作为生产队长、村民代表，对于村委生态公益林补偿款的钱一点都不知情。”[3] 

　　（二）农村财务制度不健全，管理混乱。集中体现为：一是财务人员配备不齐全。有些村会计出纳不分设，让一人兼任；有的村支部书记、村委会主任自己兼任出纳，一手收钱，一手花钱，花多少钱、如何花，都是一人说了算。二是账目不清、单据凭证不全。有些村，会计科目随意设置，记账方法不统一，账账不符、账款不符、有账无证、有证无账的现象较为普遍；有些村各种白条一大堆，村干部每人都有账，相互牵连，混乱无章，账务处理极不规范。三是不及时做账。有些村级财务不是按照规定期限做账，而是一季度做一次账，或是一年做一次账，有的干脆收入和支出都不做账。这样就为村干部谋取私利、中饱私囊创造了有利条件，滋生了村干部职务犯罪的温床。“我从2011年开始担任东坪村委书记后，林业局发放给我们东坪村委的生态公益林补偿款从来没有做过收支账”[4]该院查办的原东坪村委书记姚某某如是说。 

　　（三）农村权力过度集中，缺乏民主。大部分农村基层组织的权力仍集中在村支部书记、村委会主任等个别或少数人手中，民主管理制度形同虚设，成为“纸上谈兵”，没有发挥其应有的作用。不少村干部因此胆大妄为、欺上瞒下，群众称其为“土皇帝”。村干部最贴近人民群众，对村干部是廉是贪群众最清楚。但人民群众往往不知监督、不去监督，或者不敢监督。在这种情况下，村干部极易滥用职权，独断专行、“一言堂”的情形严重，从而导致村干部犯罪作案有恃无恐。该院在查办原村支部书记李某某等9人贪污案时，李某某等9人未召开村民委员会或村民代表会，直接由村干部作为管护责任人与县林业局签订了公益林管护合同，属于违规行为[5]，由此打入村干部私人账户的公益林补偿款极易被侵吞。 

　　三、省外应对村干部职务犯罪的策略措施 

　　该院在查办潘某某等4人贪污案时，有侦查人员曾提出这样一个问题，既然是属于村集体的公益林，县林业局财务为什么不把相应的补偿款打到村集体的户头，由村集体来统一管理？县林业局会计黄某某给出的答复是：“因为村集体没有对公账户，这笔公益林补偿款打不进村里的账户。”[6] 

　　这个问题，在部分省外已不是问题。为规范村级财务管理，理顺干群关系，将反腐败的关口前移，从源头上预防贪污腐败行为，部分省市已先后将村级公共账户的设立提上了日程。 

　　（一）2012年，福建省明溪县率先在全国开设村级公共账户。明溪县的主要举措为坚持“三个必须”：一是村民小组资金必须通过对公账户往来，严禁公款私存；二是村集体财务必须实行财务开支审批制度，配备会计和财务人员；三是村集体财务收支情况必须定期向村民公开，接受村务监督小组监督。 

　　（二）2013年，贵州省雷山县开设村级公共账户。雷山县严格按照规范的财务会计制度执行，即村级所有收支必须通过对公账户；村级大额往来款项必须通过转账不得使用现金；村级使用的收款收据由专人统一领取和保管，使用完的收据存根由财务管理人员核查后存档；村级对公账户作为村务公开的重点，接受群众监督。 

　　（三）2014年，陕西省府谷县开设村级公共账户。府谷县全面推行村级基本存款账户制度，同时配套实施会计管理制度、村级财务报账制度、会审联签制度及村级财务公开公示制度，让村级财务从粗放式、自由式管理转向规范化、精细化、制度化管理。截至2015年10月份，府谷县已有1.45亿元的村集体资金存入了村级公共账户。 

　　（四）2015年，四川省武胜县开设村级公共账户。武胜县要求所有村级款项必须进行打卡入账；大笔资金使用必须召开村民代表会议后报乡镇领导同意；村纪检小组必须每月进行财务审核，督促村委同步公示村上资金收支情况。 

　　四、以村级公共账户设立为契机，加强村级政务财务监管 

　　在中国迅速推动社会主义新农村建设的进程中，设立村级公共账户，将“身处江湖之远”的村级政务财务纳入监督视野，清除监管盲区，已是民心所向，大势所趋。而设立村级公共账户，并不是简单的在银行开设一个账户，更重要的是要健全完善相关管理制度，积极推行各项制度规范有序运行。 

　　（一）设立村级公共账户管理制度。村级公共账户设立后，村级公共资金均要通过对公账户往来，必须杜绝公款私存或者私存公款，违者依法申请法院冻结，并严肃追究村组领导、报账员或其他直接责任人的责任。严禁县行政机关、企事业单位等将村级公共资金转入私人账户，违者要依法追究相关职能部门主要负责人和直接责任人的责任。 

　　（二）建立健全财务管理制度。村集体要认真学习掌握相关财务管理法律法规，按照财务管理制度，严格规范财务管理。一是实行财务公开、民主理财制度，账和款物、支票和印鉴应当分别管理，并定期与银行核对账目，做到账款、账证、账表相互符合，杜绝白条、假发票、“账外账”等现象。二是配备会计和出纳人员，会计与出纳人员不得相互兼任，亦不得由村干部兼任，同时加强对村财务人员的业务培训，提高财务管理水平，增强财经纪律观念。三是依法建立民主理财小组，参与民主理财，监督村级组织财务活动，宣传各项惠农政策，确保国家政策落实到位，切实维护村民利益。 

　　（三）实行财务开支审批制度。村集体财务实行财务开支审批制度。列入年初财务收支计划的开支由村级组织主管财务的负责人直接审批支出，大额的生产性支出和非生产性支出，须经村“两委”会议研究通过，并事先向村务监督小组通报方可支出，以便做到每一笔款项的用途都透明化。资金收付应当取得合法的原始凭据，并有经手人、验收人（证明人）、批准人的签名和民主理财小组的审核，禁止无据收付款。 

　　（四）实行村务监督管理制度。村务监督小组由村民自己选出本村中热心公益事业、责任心强、正义感强的村民代表组成，村集体财务活动应当接受村务监督小组监督，赋予群众知情权、参与权、管理权。监督的主要职责有：审查各项财务收支；检查监督村集体负责人和财会人员执行财务制度、遵守财经纪律的情况；检查监督财务公开情况；协助对村集体财务进行审计；听取和反映村民对村集体财务工作的意见和建议。  

　　（五）实行村级财务公示公开制度。村集体财务收支情况必须定期向村民公开，并做到公开内容、公开时间、公开程序、公开形式、公开管理监督等五个方面的统一。财务人员应将经过村务监督小组审查后的账目，按照《收支情况表》和《支出明细表》等公开内容，按月或按季在村务公开栏上公开。临时发生的重大财务收支情况，应当即时张榜公布，切实接受村民监督。 

　　五、荔浦检察建议重实效，村级公共账户助力廉洁村委成效显著 

　　2016年9月2日，荔浦县检察院关于“1份检察建议管住了村级公共款项资金”的专题片，在桂林电视台《法治与文明》栏目特别开设的《阳光检察》专栏中播出。该检察建议是荔浦县检察院在经过深入走访调研后，适时向荔浦县人民政府发出的。 

　　多年来，荔浦县的村级惠农扶贫款项等村集体资金，都通过两种途径下发，即由村干部到乡财政所直接领取现金，或者由县相关职能部门直接将款项打入村干部私人账户。这两种方式都使得村集体资金、国家补偿款、财政扶贫款使用等方面缺乏有效监督，给村干部贪污腐败提供了可趁之机。 

　　2016年4月份，该院向荔浦县人民政府，发送了一份建议全县所有村（居）委会统一设立村级公共账户的检察建议。截至6月底，荔浦县所辖的144个村（居）委会已全部设立村级公共账户。村级公共账户对全县村级政务财务的合法规范化运行，起到了重大作用。 

　　（一）使用范围广。从6月28日起，所有面向村级的财政资金，都拨付到相应的对公账户，连办公经费、人大选举经费等都通过对公账户下发，使用范围非常广泛。截至日前，所有村级公共账户都已有数笔款项拨付。 

　　（二）资金收支透明。村级公共账户的每一笔款项支出，财务人员必须持盖有本村（居）委会公章、责任人私章及财务专用章的现金支票，到定点银行提取。此举杜绝了村干部直接到乡财政所领取现金的行为，使村集体资金的使用透明合法，堵住了村集体资金被基层干部侵吞的漏洞。 

　　（三）便于监督管理。目前，乡镇人民政府可通过银行收支流水，定期查看和审核村级公共账户支出条目。各村委的村务公开栏中，也适时对村级公共账户支出情况予以公开，以供村民监督，力争达到村级款项“使用精准”。 

　　结语： 

　　“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。” [7]权力与腐败，犹如月亮下人的影子，凡权力所到之处，腐败必定形影相随。较之于位高权重的高官腐败，村官腐败所带来的危害也不可小觑。因为村官直接面向群众，是党的政策的基层代言人。村官腐败直接侵害的是占我国人口绝大多数的广大农民群众的切身利益，其后果并非只是简单的公共资产流失，更有着损害政策信誉、玷污政府形象的深层危害。如不及时对村官腐败加以有效治理，必将带来社会的动荡。 

　　“有权力的人使用权力直到遇有界限的地方才休止。” [8]村级公共账户制度的全面实践推广，即是“界限”，其能从源头上堵住村级财务管理漏洞，从制度层面减少群众身边的村官腐败问题，不但为广大农村筑牢了防腐拒贪的根基，而且极大地化解了农村社会矛盾，使村级公共账户制度真正成为村干部的“防腐剂”、农民群众的“定心丸”和农村社会的“稳定器”，从而实现农村社会的和谐稳定发展。 

　　【参考文献】： 

　　1.清华大学社会学系课题组：《村级公共服务与社会管理相互促进的成都模式》【EB/OL】，百度文库，2016年9月7日访问。 

　　2.霍高智、王佛全：《新农村建设方法与实施—社会主义新农村建设实务丛书》【M】，中国轻工业出版社，2011年9月版。 

　　3.王永平、袁家榆、曾凡勤：《趋势、挑战与对策—欠发达地区农村反贫困的实践与探索》【M】，中国农业出版社，2008年6月版。 

　　4.苏雪萍：《银行对公业务风险监测研究》，《智富时代》【J】，2015年01期。 

　　5.顾永伟：《“村官”职务犯罪问题研究》，《法制与经济（中旬刊）》【J】，2009年11期。 

　　6.李宏玉、祝圣武：《村官职务犯罪的现状与立法评析》，《中共郑州市委党校学报》【N】，2009年02期。 

　　7.李冬明：《村干部职务犯罪的法律问题探析》，《四川警察学院学报》【N】，2006年18期。 

　　8.【英】阿克顿勋爵：《自由与权力》【M】，侯健、范亚峰译，译林出版社，2011年10月版。 

　　9.【法】孟德斯鸠：《论法的精神上卷》【M】，张雁深译，商务印书馆，2012年5月版。 

　　作者简介： 

　　1.潘险峰：广西桂林市荔浦县人民检察院。 

　　2.唐玉玲：广西桂林市荔浦县人民检察院。