从检察监督角度谈社区矫正罪犯“收监难”的问题

北海市合浦县人民检察院  黎镛球

内容摘要：社区矫正已正式成为一种非监禁刑罚执行方式。在具体检察监督、提请裁定（决定）、交付收监执行过程中我们发现“收监难”仍是一个较突出的问题，笔者结合该县社区矫正收监执行工作中遇到的问题，从检察监督的角度谈谈目前社区矫正收监执行面临的困境，提出解决问题的粗浅建议，

关键词：检察监督  社区矫正  收监难

《刑法》修正案（八）于2011年5月1日开始实施，《社区矫正实施办法》（下称办法）于2012年3月1日开始实施，修改后的《刑事诉讼法》于2013年1月1日正式实施。这一部实体法、一部程序法、一份准司法解释性质的政法四部门联合规定，把社区矫正上升到法律层面，使之正式成为一种非监禁刑罚执行方式。《办法》明确规定了对社区矫正人员给予警告、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的罪犯收监执行等条件和程序。同时，《办法》还明确规定了在社区矫正各环节应及时向检察机关通报、抄送、告知有关情况。但在具体检察监督、提请裁定（决定）、交付收监执行过程中我们发现“收监难”仍是一个较突出的问题，笔者结合该县社区矫正收监执行工作中遇到的问题，从检察监督的角度谈谈目前社区矫正收监执行面临的困境，提出解决问题的粗浅建议，以抛砖引玉，不足之处请大家批评指正。

一、收监执行对整个社区矫正工作具有重要意义

（一）收监执行彰显了社区矫正刑罚执行的严肃性和权威性

社区矫正监管工作中，对严重不服监管矫正的罪犯予以撤销缓刑、撤销假释、收监执行具有很强的威慑作用力，是开展社区矫正保证监管效果必不可少的手段。具有“打击少数人，教育一大片”的积极作用，是提高矫正对象“在刑”意识的重要手段。

（二）收监执行是“惩治与挽救”立法理念的体现

收监执行作为社区矫正工作的一种惩治方式，其出发点体现了刑罚的教育性和惩罚性双重性目的，与《办法》第一条：“为依法规范社区矫正，将社区矫正人员改造成为守法公民”的立法宗旨是相吻合的，惩罚是实现改造矫正对象、促进回归社会的重要手段之一，严格适用惩罚手段使得矫正人员懂得谨言慎行，不断增强其罪犯身份认同感，促使其履行法定义务。

（三）收监执行使矫正执法人员增强了自身责任意识

使用收监执行这一惩罚方式，是法律赋予矫正执法人员的权力，使矫正执法人员在社区矫正监管工作中摆脱以往感到无法监管、无力监管的思想负担。同时，这一手段是否使用、如何使用也是检察监督的内容之一，使执法人员意识到正确履行权力的重要性，树立正确的权责感。

二、收监执行存在的问题及检察监督面临的困境

（一）“异地提请”收监难度大，检察机关异地监督无法可依

按照现行的法律法规规定，社区矫正实行居住地管辖原则，收监裁决实行原裁决机关管辖原则。在社区矫正实践工作中，原裁决机关所在地与罪犯居住地不在同一个县、同一个市、甚至同一个省的情况比较普遍。以合浦县为例，每年动态社区服刑人员400人左右，非合浦县籍的社区服刑人员大约50人左右（其中外省籍的10人，省内外市籍的40人，市内外县籍5人），其中绝大部分都是外地法院裁判的，此外还有外地法院裁决，回合浦县进行社区服刑的合浦县籍人员10人。涉及这些人员的收监执行存在以下问题：

1、由于居住地与裁决地分离，区域跨度较大，相关法律资料只有通过书信邮寄送达。在证据搜集、证据补充等方面，书信反复邮寄往来，导致案件办理拖延、滞后，效率不高。比如合浦县司法局对铁山港区法院、银海区法院判决宣告缓刑的2名罪犯提请撤销缓刑，为提高效率，在人手少任务重的情况下，多次派人开车往返，既增加工作量，又增加工作成本。

2、居住地检察机关无法对跨区域裁决机关进行有效监督，检察院在接到司法局的通报后也无法对异地法院不接收提请或者置之不理提出检察建议或纠正意见，而通知当地同级检察院进行监督也缺乏相关的法律依据，致使有的提请收监建议石沉大海或得不到采信。

（二）现行收监条件设立标准模糊、检察机关深入监督存在困难

目前的《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》、《社区矫正实施办法》，对撤销缓刑、假释、暂予监外执行收监执行的某些标准，在程序上和实体上都缺乏具体的规定。特别是“情节严重”、“严重违反”、“仍不改正”等词汇的内涵与外延、证据标准、具体程序以及“接受社区矫正期间脱离监管，超过一个月”的期限的起算标准、“未按规定时间报到”中对“报到”的认定标准等尚无相当权威的法律意义的界定。这样一来，给检察监督及司法监管都带来困惑和不确定。在具体操作中提请、裁决机关的随意性较大，出现同样的事实行为，有的被执行机关提请收监，有的没有被提请收监，有的被裁决机关采信，有的得不到采信的情况，而检察机关对接到通报的案件有所了解，可以提出监督意见，但对未接到通报的案件却缺乏有效的监督，一年两次的检查很难深入到每一个人被矫正罪犯的层面，基层监所部门人员短缺，不仅要负责派驻监管场所的检察室工作还要负责社区矫正监督工作，深入监督困难重重。

（三）交付执行主体冲突，检察机关多头监督陷入窘境

《监狱法》第三十三条对人民法院裁定撤销假释的交付执行主体有明确规定：由公安机关将罪犯送交监狱收监。而《办法》第二十七条规定：“人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。”该条明确规定了由人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行决定收监执行的，居住地县级司法行政机关为交付执行主体。按照法理来说，《监狱法》是专门规定刑罚执行的特别法，《办法》属于带有司法解释性质的规范性文件，因此，《监狱法》的效力优于《办法》。由此推断，人民法院撤销假释的交付执行主体为公安机关，而人民法院撤销缓刑和暂予监外执行的交付执行主体是居住地县级司法行政机关。在实践工作中，县级司法行政机关以《监狱法》的相关规定认为人民法院裁定撤销假释的交付执行主体应该是公安机关，公安机关是法定主体。而公安机关以社区矫正工作的实际工作主体是司法行政机关，公安机关并未实际承担社区矫正工作，应该按照《办法》的规定，交付执行主体应该是县级司法行政机关为由予以拒绝。法律主体与实际工作主体的分离，造成了执行主体冲突。当县级司法行政机关将罪犯押送至监狱时，监狱又可能以往常惯例或者《监狱法》的相关规定为由，只认可交付执行主体为公安机关，对司法行政机关交付执行主体资格不予认可。当司法机关将该问题通报检察机关请求检察机关进行监督，检察机关却因为法律规定上的冲突无法对公安机关拒绝交付、监狱拒绝接收的行为进行纠正，“公说公有理、婆说婆有理”的现状使检察机关陷入无法监督的窘境。

如，2014年2月，合浦县司法局对缓刑罪犯王某启动收监程序，银海区法院依法裁定撤销缓刑、收监执行。但在交付监狱执行时，监狱系统认为司法局不是交付执行主体，没有权力交付执行，拒绝给司法局出具收押文书；合浦县看守所认为即便应该看守所交付执行，也应该是北海市看守所，而不是合浦县看守所；北海市看守所认为王某在合浦县社区矫正，应该合浦县交付执行。虽然最终经多方协调由合浦县看守所押送交付监狱执行，但此案充分说明了现行社区矫正制度的不完善造成了收监难的问题。

（四）收监执行中的强制权缺位，检察机关对协助执行的公安机关无法监督

根据上述《办法》二十七的规定，撤销缓刑、假释或对对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由县级司法行政机关将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。具体该由哪个部门实施抓捕，应具体由哪一个部门执行，相关法律没有明确规定，司法行政机关没有批准或决定逮捕的权力，法院也只有裁定权，而检察机关的监督权也仅是针对司法行政机关和法院，对于公安机关如何协助、如何监督协助却无法律规定。从一定意义上来说，导致了职、责、权的分离。合浦县司法局第一次请求合浦县公安局协助押送时，公安民警说：“我们的事情多，你们自己去送就行了。”司法局工作人员很尴尬：“我们连上手铐的权力都没有，如果你们不去，途中他（她）要跑，我们都只有当群众，扭送归案。”该情况通报检察机关后，检察机关也只能通过部门之间的协调得到公安机关的协助，缺乏强制力。

（五）因脱、漏管提请收监执行后，检察机关如何监督存在争议

《办法》第二十五条规定，未按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管，超过一个月的，由居住地同级司法行政机关向原裁判人民法院提出撤销缓刑、假释建议书，第二十六条第二款规定了对暂予监外执行罪犯收监执行的相关条件和程序。但在具体操作上，还存在很多问题。

1、法院在未裁定之前，这些下落不明的罪犯在社区矫正监管工作中应该处于一个什么样的状态，法律未有明确规定。《办法》第三十一条只规定了“社区矫正人员死亡、被决定收监执行或者被判处监禁刑的，社区矫正终止。”而罪犯下落不明，法院未裁定之前的这段期间，社区矫正机构对他们的监管状态应该是“社区矫正中止”还是“社区矫正终止”，无明确规定，特别是该下落不明的罪犯矫正期限届满而法院还未作出裁决，社区矫正机构是应该宣告解除矫正还是其他，都不明确。检察机关针对这种情形该如何监督就存在争议，社区矫正未中止（终止）之前按规定就脱、漏管情况应向执行机关发出纠正意见，但执行机关已发现脱、漏管情况并向法院提出收监建议，说明已着手在纠正脱、漏管，再提出纠正意见难免会让执行机关不能接受。

2、法院在对下落不明的罪犯进行收监裁决时，是否必须该罪犯到场才能进行裁决也并未作出相应规定。这在理论上存在争议，在实践中也有两种认识，一种认为在罪犯不到庭的情况下作出收监裁定，会使其诉讼权利不能行使，影响裁决的公正性。另一种认为其是否到庭不影响裁决的作出，因为裁决收监不涉及犯罪罪名的变更和犯罪事实的变化，只是刑罚执行方式的变动，人民法院只要对脱管事实进行审查核实清楚即可。由于法院在理解上的不同，导致有的案件搁置无法审理，超过考验期限，只得不了了之，使一些本应收监的罪犯逃避了刑罚。而这个过程中因为法律法规的缺失，检察机关也无法因法院未在一个月内作出裁定提出纠正意见。

3、收监执行裁决下达后，抓捕力度不够。即使法院在罪犯缺席的情况下决定收监，但由于缺乏有强制力的抓捕手段也造成被裁定收监的罪犯长期潜逃在外。如，合浦县司法局以保外就医罪犯李某脱离监管超过1个月为由启动收监程序，法院决定收监后，合浦县司法局给公安局去函，请求协助抓捕。但1年多了，该犯仍下落不明对于这种情况检察机关如何监督也缺乏相应的手段。

除了以上问题外，还有对保外就医犯收监送监难、期限届满矫正人员由于时间较短无法及时收监等问题存在，对这些问题检察机关也缺乏监督力度。

三、积极应对，切实保障收监执行工作顺利开展

文章开始我们就提到搞好收监执行对整个社区矫正工作的意义重大。如何解决目前收监执行工作中存在的问题并使检察监督落到实处是摆在我们面前需要攻克的难题，解决这一难题，我们认为应从以下几个方面入手：

（一）尽快建立完善的法律法规，使收监执行工作有据可查，使检察监督工作有法可依

随着社区矫正工作的不断深入推进，很多实际问题都需要具体法律依据作为支撑，建议将已经试行成熟的、零散的社区矫正规定、制度、办法整合形成系统的、科学的、成熟的社区矫正法律，作为实践的依据和指导，使检察机关的监督权能够得到履行。

1、建议明确收监执行标准和证据规则。建议在立法时对“情节严重”、“严重违反”、“仍不改正”、“未按规定时间报到”、“脱离监管，超过一个月”等收监执行条件明确认定标准和证据规则。

2、建议确立“就近执行”的社区矫正收监执行原则。为节约司法成本和资源，提高工作效率，降低交付执行中的各种风险，建议立法时确立“就近提请、就近裁定、就近收监”的收监原则。同时，将收监裁定、决定以及相关法律资料及时通报原判决机关。以解决异地提请收监建议难度大、异地裁定审查难度大、异地收监押送难度大、异地监督难度大等难题。

3、建议明确收监交付执行主体和方式。建议在立法时考虑以下两个层面：一是如果将社区矫正人员收监交付执行主体授权给司法行政机关，那么，法律就应该解决社区矫正工作人员的警察身份，赋予其押解、抓捕等刑罚执行权和刑事强制权，同时在人力、物力、财力上给予保障。另一方面，考虑到公安机关已经具备成熟的人力、物力、财力、程序、方式、手段等资源，可建议《社区矫正法》将收监执行的交付执行主体作出“让渡性”规定，授权给公安机关，司法行政机关予以协助。这样检察机关在监督对象上也具有合法性，使法律监督有可操作性。

4、建议明确收监裁决程序。进一步明确撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯收监执行的具体程序、要求。在罪犯去向不明的情况下，建议确立缺席收监裁决，这样检察机关的监督也有法可依。

5、建议设立“矫正期限中止”或者“矫正期限延长”等制度。一是对涉嫌再犯罪被采取强制措施的社区矫正人员，从被采取强制措施之日起实行“矫正期限中止”，当法院作出有罪判决后，就从“矫正期限中止”变更为“社区矫正终止”；当侦查机关撤销案件、或者法院作出无罪判决，则从撤销强制措施之日起恢复社区矫正；当侦查机关撤销刑事立案，改为行政处罚后，则由社区矫正执行机关依法决定是否提出收监执行建议。二是对无假外出、脱离监管的社区矫正人员，授权社区矫正执行机关相应的“矫正期限延长”权力。

（二）建立公、检、法、司四部门联合执行社区矫正收监工作的组织

对社区矫正罪犯启动收监程序就包括了收集证据阶段、法院审理阶段、抓捕罪犯阶段、送监执行阶段等不同阶段的工作，这些工作涉及部门多、程序复杂，光靠司法行政机关一家单打独斗不可能完成。针对这种情况组成公、检、法、司执法机关联合执行组是有效的应对方式。

目前社区矫正工作纳入了政法委的社会治安综合治理考核范畴，由政法委牵头，组织公、检、法、司等相关部门组成临时组织，首先由司法机关将收集到的证据送法院审查，之前可以召开联席会议，对证据的效力等问题进行商讨;其次由法院工作人员对拟收监罪犯宣告刑事裁定书的裁定内容。如罪犯系在逃的，由司法行政机关积极查找下落，由公安机关组织抓捕;最后由公安机关工作人员协助司法行政机关社区矫正工作人员将罪犯押送至监狱。期间执法过程由人民检察院全程监督。各职能部门密切配合、有效协作才能保障“收监执行”顺利开展。

（三）严格收监执行程序，切实杜绝权力滥用

“收监执行”直接影响到社区矫正对象本人以及家庭的权益，关系重大，稍有不慎就会造成严重后果。所以在启动及实施过程中，一定要注意严格把关。一是把好“启动关”，对于启动收监执行，应该严格按规定通报检察机关，必要时应该召开公检法司联席会议讨论，提高公正性；二是把好“证据关”，要有日常考核记录、谈话笔录、走访记录、社区和司法所意见以及其它相关文书，能真实客观地反映矫正对象不服从监管、脱管等需要收监的情况。

（四）建议设立全国社区矫正工作网络平台，相关职能部门可在网上实现互通

建议全国人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、监狱等涉及社区矫正的单位，设立社区矫正信息化管理系统，或将现有的司法部社区矫正信息化管理系统平台升级，将其它职能部门加入，建立全国性的公检法司矫正工作信息网络平台，各职能部门、异地各部门之间可以充分利用网络力量实现互通，切实提高社区矫正工作效率。

综上，解决“收监执行难”的问题需要在立法、机构组织、各部门协调配合、信息化建设等各方面共同推进，这个过程不可能一蹴而就，需要我们在工作中不断努力。