监所检察依托派驻乡镇检察室延伸法律监督触角探析

合浦县人民检察院检察监所科  叶海东

【内容摘要】《社区矫正实施办法》的颁布和实施，使得监外执行工作变更成了由司法行政机关执行。同时规定：“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”这对监所检察工作提出了新的更高的要求，也为监所检察部门参与加强和创新社会管理指明了方向，更为监所检察工作创新提供了更有利的契机。派驻乡镇检察室随着时代的变迁经历了从设立到撤销的过程，最高人民检察院在2010年印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中对派驻检察室的建设给予了肯定。因此，监所检察部门与派驻乡镇检察室进行工作衔接作为法律监督触角的延伸，是监所检察的进一步探索与创新。本文从监所检察工作与派驻乡镇检察室的发展现状、进行工作衔接的意义、必要性、对策和方式等方面展开讨论。

【关键词】监所检察 派驻基层检察室 工作衔接

派出乡镇检察室的设立，构建了与派出法庭、派出所、司法所“两所一庭一室”的乡镇司法工作格局，填补了检察机关在农村机构设置的“空白”，解决了法律监督在乡镇缺位的问题，完善了乡镇权力监督机制，使检察机关在农村和社区乡镇有了固定的“阵地”和敏锐的“触角”。

一、监所检察工作与派驻乡镇检察室的发展现状

（一）、监所检察工作的发展现状。监所检察部门素有“小检察院”之称，是检察机关各业务部门中监督职能最全、监督范围最广的一个部门，其职能除特有的刑罚执行和监管活动监督外，还包括查办和预防刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件，对罪犯又犯罪案件行审查逮捕和审查起诉等。其监督范围涵盖了从刑事拘留一直到刑罚执行完毕的全过程。简单说，监所检察部门同时承担着社区矫正检察与驻所检察两项工作，其突出特点是工作点多、线长、面广。社区矫正是非监禁刑罚执行方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。《刑法修正案（八）》的颁布及《社区矫正实施办法》的出台，进一步推进了社区矫正在全国范围内的开展，社区矫正法律监督也应当积极跟进。社区矫正是我国近年来社会管理创新的一项重大改革。

监所检察部门同时承担着的两项工作的内容、对象、要求都各不相同，同一检察人员客观上不可能在同一时间、地点同时开展该两项工作，导致实践中普遍存在重驻所检察、轻社区矫正检察的倾向，且常常顾此失彼。特别是社区矫正工作由各个乡镇司法所具体承担，社区矫正人员的分布也具有地域广、人员分散的特点，现有监所检察部门的人员也就寥寥数人，根本无法满足对社区矫正工作进行经常性现场巡查监督的需要。以笔者所在县为例，监所科有3名工作人员，而全县有15个乡镇司法所，以及年均约400人的监外执行人员。检察机关对社区矫正的监管活动难以做到全方位、全过程的监督，在空间、时间等方面存在众多的监督“盲区”，特别是在节假日、法定休息日等时段，这些时段也就成了社区矫正人员违法违规事件的多发、易发时段。监所部门与乡镇司法所、公安派出所等派出机构也普遍缺乏联系，对社区矫正工作的监督是基层检察院的薄弱环节。

（二）、派驻乡镇检察室的发展现状。派驻乡镇检察室是基层检察院在乡镇设立的派出机构。最高人民检察院在2009年下发的《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中明确提出：坚持工作重心下沉，把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。在新形势下，探索建立乡镇乡镇检察室，是检察机关服务乡镇经济社会发展、促进农村社会和谐稳定的客观需要，是实现检力下沉、与乡镇深化共建、完善乡镇司法工作机制的一个有益探索的一项社会管理创新。笔者所在院已于2012年在山口、石康、星岛湖镇成立了三个派驻检察室。最高人民检察院在2010年印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》要求派驻乡镇检察室重点在以下工作职责内发挥作用:接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访;发现、受理职务犯罪案件线索;开展预防职务犯罪;受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督;开展法治宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建;监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新等。

派驻乡镇检察室所履行的工作职责实质上是派出院各业务部门的工作职责，因此，派驻乡镇检察室在横向上必须与本院各业务部门进行联合，服务于各业务部门，是集多项功能为一体的综合性部门，是一个具备千里眼、顺风耳功能的信息平台，延伸各项监督职能，协助各业务部门办理农村涉检业务，并及时把涉农检察工作信息反馈到派出院的职责，为其他业务部门及时跟进当好侦察兵。从职责上看，与乡镇检察室联系最多的是监所、公诉、反贪、控申等八个业务部门。因此，检察室要重点与八个部门加强协作，形成双向联动。

二、监所检察部门与派驻乡镇检察室进行工作衔接的意义和必要性

派驻乡镇检察室是检察机关内部资源的优化重组，定位上属于内设业务综合部门，与其他内设机构处于平行发展的地位，是一种横向的关系，而检察职权的横向配置决定了检察机关内部各机构之间是一种横向上的协作关系。派驻乡镇检察室只有加强与监所等部门之间的资源整合和相互协作，才能确保检察机关工作的整体性、统一性，体现出检察工作一体化的价值追求。

（一）监所检察部门与派驻乡镇检察室进行工作衔接有利于社区矫正工作经常化、规范化。以派驻乡镇检察室设立为切入点，明确监所检察部门和派驻乡镇检察室的职责分工，实现社区矫正法律监督工作的经常化、规范化。监所检察部门由于人少事多的矛盾比较突出，监所检察部门长期存在重派驻检察、轻社区矫正检察的倾向，对社区矫正检察工作主要通过一年开展两次定期检察的方式进行，工作缺少经常化、规范化。设立派驻乡镇检察室并赋予其社区矫正检察监督的职责，在一定程度上缓解了监所检察部门人少事多的矛盾，为实现社区矫正法律监督工作的经常化、规范化提供了有利条件。一是派驻乡镇检察室的工作人员可以充分利用与司法所、社区矫正人员近距离接触的优势，经常性地对司法所的社区矫正工作进行监督，即由一年两三次的定期检察转变为经常性检察，对辖区内社区矫正人员交付执行、监督管理、变更执行等社区矫正各个执法环节进行全程、动态监督，对社区矫正人员重新犯罪和其他重大突发事件进行及时检察，及时发现和纠正社区矫正工作中的违法违规现象。二是监所检察部门可主要负责对法院、看守所、监狱等部门作出的管制、缓刑、假释、暂予监外执行等判决、裁定、决定是否合法进行审查监督，以加强对社区矫正工作的源头治理，把好社区矫正的“入口关”，确保进入社区矫正的人员符合法律规定的条件。监所检察部门还应当加强对派驻乡镇检察室开展社区矫正检察监督工作的培训和指导，对乡镇司法所的社区矫正工作以及派驻乡镇检察室的法律监督情况进行检查和抽查。总之，通过监所检察部门和派驻乡镇检察室分工负责，形成监督合力，有效促进社区矫正检察监督工作的经常化、规范化。

（二）、监所检察部门与派驻基层检察室进行工作衔接有利于收集涉及刑罚执行过程中的职务犯罪线索和防止权力滥用，是形成分权制衡的必要条件。“只要是权力，就有扩张的倾向，有滥用的可能，因此，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里。”[1]派驻乡镇检察室开展社区矫正法律监督，是制约国家权力的要求。刑罚是一种最严厉的惩罚，无论是监禁刑的执行权的行使，还是非监禁刑的执行权的行使，都应该受到有效的监督制约。在乡镇政权中，现已普遍设立了人民法庭、派出所、司法所等司法机构，部分乡镇工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全，各种行政权力已经延伸到基层，唯独只有作为法律监督机关的检察机关没有设立派出检察机构。[2]设立派驻乡镇检察室并加强同监所检察部门进行工作衔接，从机制上完善乡镇一级的司法体系，共同组成完备的乡镇司法工作机制，对乡镇执法部门社区矫正工作各个执法环节进行制衡，防止权力滥用。派驻乡镇检察室不仅可以近距离接触社区矫正人员及时发现社区矫正工作中存在的职务犯罪线索，还可以通过接待监管场所在押人员家属的咨询和投诉，通过外围了解在押人员与看守所干警的日常情况，有利于及时发现和获取监管场所职务犯罪信息，并及时与监所检察部门沟通，成为监所检察工作中查办监管场所职务犯罪深入乡镇的有力平台。

（三）、监所检察部门与派驻乡镇检察室进行工作衔接有利于提高监督实效，维护乡镇社会治安稳定，服务发展大局。通过派驻乡镇检察室社区矫正法律监督机制，加强与司法所、派出所等相关部门的沟通和配合，有利于派驻乡镇检察室深入基层、深入群众，全面掌握社区矫正工作开展情况，加强对监外执行罪犯的刑罚执行关键环节的监督，及时发现并纠正负责社区矫正日常工作的司法所开展社区矫正中的违法行为，促进社区矫正机关文明执法，保护被监管人的合法权益，有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受国家和社会的关心和温暖，提高罪犯自我矫正的自觉性。管制犯、缓刑犯、假释犯等非监禁刑罪犯仍有一定社会危险性，如果在社区矫正期间失去监管，就可能出现脱管、漏管。监督缺失，极易导致其再次实施犯罪行为，构成新的不稳定因素。因此，维护乡镇社会治安稳定是派驻乡镇检察室开展社区矫正法律监督的核心价值。社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，这些都与农村基层息息相关。没有维护广大农村的和平稳定，没有服务广大农民群众的管理创新，没有提升检察人员服务乡镇的能力水平，就没有中国的司法公正与和谐稳定。在农村开辟服务新方法、新途径，是检察机关提升自身办案水平的需要，也是服务发展大局的需要。发展派驻乡镇检察室，发挥检察室贴近基层，贴近群众的作用，既有利于基层检察机关畅通监督渠道，提高检察机关的基层知晓率和认可度，又可以让检察人员直接面对基层群众，接受他们的评议和监督，提高检察人员法律监督水平和能力。

三、监所检察部门与派驻乡镇检察室进行工作衔接的对策和方式

积极推动监所检察部门与派驻乡镇检察室的社区矫正检察工作衔接，共同聚能量、接地气、惠民生，才能不断推升社区矫正检察监督工作更上新台阶。

（一）、立法应赋予派驻乡镇检察室对社区矫正具有同步监督权。对社区矫正工作，派驻乡镇检察室应当前移监督关口，变事后监督为同步监督，重点在交付执行、执行变更等环节进行同步监督，具体包括：1、查阅权。派驻乡镇检察室可以随时介入，查看派出所、司法所的相关法律文书等，听取汇报，了解社区矫正的建档和矫正情况，确保能及时发现、纠正社区矫正对象脱管、漏管的问题。2、审查权。根据情况需要，可以提前介入假释和暂予监外执行活动的监督，认真审查执行机关提请假释和暂予监外执行的材料，发现问题及时提出纠正意见。3、调查权。一是在发现违法行为后，可以调取相关材料，扣留、封存证据，询问相关人员，并且有权要求有关部门或个人协助调查，从而防止权力滥用，促进公正廉洁执法。通过会见社区矫正对象，了解社区矫正执行情况是否存在违法行为，矫正对象权利是否受到侵犯。二是明确在启动纠错程序上的强制力。《社区矫正实施办法》应将一些弹性条款设置为刚性条款，强化派驻乡镇检察室纠正违法的功能，明确被监督者应负的法律义务和后果，树立监督权威。1、明确在启动纠错程序上的强制力，规定被监督单位对派驻乡镇检察室提出的口头纠正违法意见，必须在规定时间内进行纠正，并将纠正结果向派驻乡镇检察室通报。对不及时纠正的，可申请由监所检察部门向被监督单位的上级部门发送检察建议书，督促被监督单位及时执行。2、赋予一定的刑罚执行处分建议权。对宣告假释和暂予监外执行的罪犯，如果发现罪犯有严重违反社区矫正管理规定的行为，不符合社区矫正条件的，派驻乡镇检察室可以建议监所部门启动撤销或部分恢复原有刑期的程序，建议法院暂缓执行或撤销原裁定或决定。

（二）、监所检察部门与派驻基层检察室进行工作衔接应制定相关工作制度，明确分工，合理界定工作职能。1、立章建制。基层检察院应按照最高检《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》精神，从工作实际出发，制定加强监所检察部门与派驻乡镇检察室工作衔接的意见，明确规定派驻检察室协助监所检察部门进行社区矫正工作检察监督的主要职责、重点内容及范围，明确规定监所检察部门依托派驻乡镇检察室探索建立对人民法院拟判处缓刑社会调查活动的监督机制、对社区矫正人员维权帮扶机制、对被剥夺政治权利罪犯监外执行监督机制、对罪犯假释、暂予监外执行和社区矫正人员减刑监督机制等机制[3]。2、明确分工。派驻乡镇检察室与监所检察部门之间是协作与被协作的关系，即监所检察部门负责辖区范围内监外执行情况的法律监督，联系、监督辖区司法局、公安局、法院开展社区矫正工作，派驻乡镇检察室协助监所部门对所辖各乡镇街道社区矫正工作进行法律监督，在日常工作中，联系、监督所辖各镇街司法所、派出所和法庭，协助监所检察部门收集完善资料，对发现的问题及时提出纠正意见，并将有关情况及时反馈至监所检察部门。3、界定其他职能。可以赋予派驻乡镇检察室其他的职能：（1）、开展社区矫正法制宣传。采取个别谈话和集体教育相结合的方法，对矫正对象进行法制教育，预防其重新违法犯罪。针对基层群众对社区矫正工作认同度不高、理解度不够的问题，宣传检察机关在社区矫正工作中的职能；（2）、开展监外执行监督调查研究。以派驻乡镇检察室为载体的派驻检察监督方式是一种创新监督，检察室在日常的工作中要及时总结工作得失，善于发现问题、分析问题并整理成文，推动社区矫正立法和派驻检察监督制度的完善和发展；（3）、开展矫正帮教服务。对于矫正对象存在的就业、生活、等实际问题，积极开展帮教服务，帮助其解决困难，让其感受社会温暖，从而更好地接受改造。

（三）、监所检察部门与派驻乡镇检察室进行工作衔接应该注重落实工作措施，监督到位。1、构建联动机制，实现社区矫正信息“全联通”。一是在派驻检察室建立社区矫正办公室。对群众反映社区矫正工作中的违法情形、社区矫正人员的申诉及求助等，由社区矫正办公室代为受理登记，并进行初步审查，能当场答复的，当场进行答复;不能当场答复的，及时转交监所部门依法办理，并及时反馈。二是健全信息沟通网络。聘请社区矫正监督员，及时向派驻检察室通报矫正人员动态情况，协助派驻检察室进行全天候监督。同时，利用监督员联系广泛的优势，挖掘案源。三是建立内外联动机制。监所部门与派驻检察室每个月召开一次联席会，分析辖区社区矫正人员动态情况，走访有思想波动或生活困难的矫正人员及家属。同时与法院、公安、司法局等部门定期召开联席会议，确保信息互通共享,增强工作的针对性和实效性，避免脱管漏管。2、着眼规范管理，实现社区矫正工作“精细化”。一是细化监督程序。建立覆盖从裁定、决定监外执行到执行、监督执行每个环节的全方位监管监督程序，防止监管监督的遗漏和错位、失位问题的发生。二是细化管理网络。印制社区矫正监督亲情联系卡，写明监所检察与派驻工作的职责、联络人和联系方式;制发社区矫正监督管理联系手册，将全县司法所、法院刑事审判庭工作人员的姓名、联系电话，收集齐全，每一名监所检察干警、派驻检察室干警及法院、公安局、司法局相关人员人手一份，方便工作联系和紧急情况处理。三是细化档案管理。督促司法所建立完备的社区矫正人员数据库，将社区矫正人员基本情况、交付执行时间、刑罚起止时间等内容录入数据库。[4]3、在调查走访过程中，注重结合实际进行法律宣传，通过发放 “便民联系卡”、“检察官约见卡”、“执法监督卡”，密切同群众的联系。

（四）、监所检察部门与派驻乡镇检察室进行工作衔接应该强化学习，不断提高监督能力。既要强化监所部门在履行社区矫正检察工作中的业务指导性认识，在工作衔接过程中，充分发挥监所部门对业务更专业、信息更集中等优势，又要强化监所部门和派驻乡镇检察室密切配合工作机制。监所部门应集中组织派驻乡镇检察室人员，讲解《刑事诉讼规则》、《社区矫正实施办法》等相关法律法规；同时，邀请政工科、纪检组相关人员对检察官法、人民检察院组织法及相关纪律要求进行培训学习。通过学习提高派驻乡镇检察室人员的法律知识和纪律意识，提高监督能力，为更有效地开展监督工作能力奠定基础。

【参考文献】

【1】、胡亚球,陈迎;论行政自由裁量权的司法控制[J];法商研究;2001年04期。

【2】、冯天平;乡镇检察室在社区矫正法律监督中存在的缺陷和建议[J];中国检察官;2012年11期。

【3】、孟传香;关于派驻基层检察室开展社区矫正法律监督制度构建[J];行政与法;2013年06期。

【4】、张长功;浅谈以派驻检察室的建设推动社区矫正检察工作的发展[J];法制博览;2012年07期。