社区矫正法律监督工作机制研究

北海市合浦县人民检察院 张琳琳

【内容提要】社区矫正检察监督工作，是法律赋予检察机关的重要职能，是检察机关对刑事判决、裁定生效执行进行监督的重要内容之一。当前社区矫正工作存在执行机关和监督机关底子不清、情况不明，相互之间数据偏差大等问题，以致出现脱管、漏管、虚管和重新犯罪，给社会造成了新的危害。因此，在深入贯彻党的十八大精神和推进依法治国的大背景下，应进一步健全规范社区矫正法律监督工作机制，把规范执法落到实处，保证刑罚执行的严肃性和公正性，维护社会公平正义。

【关键词】 社区矫正 法律监督 工作机制

当前，我国监外执行罪犯的监督管理和社区矫正工作已逐步进入一个比较成熟的时期。在依法治国的大前提下，彰显着法律的严肃性和公正性，又体现以人为本，建立和谐社会的法治理念，标志着我国法制的进一步健全完善和社会文明程度的不断提高。我国这项刑罚执行制度的改革和创新，对于着力降低刑罚执行成本，提高刑罚执行效率，切实贯彻落实宽严相济的刑事政策，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，维护社会和谐稳定和完善中国特色刑罚执行制度具有重要意义。但是，在实践中或多或少地存在着脱管、漏管、虚管或重新犯罪问题，给社会造成了新的危害。个别地方甚至还存在执行机关和监督机关底子不清、情况不明，相互之间数据偏差大等问题。就其原因，是制度不坚持、互相不配合、监督不到位所致。

一、当前社区矫正监督工作机制存在的主要问题和原因

（一）审判环节交付执行不严格，导致矫正对象监督难

2010年以来，就笔者所在检察院开展监外执行罪犯的交付执行监督中就发现违规违法31件，其中审判机关就占15件，约占全部违规违法数的50％。主要有以下两方面原因：

1、审判机关对轻缓刑犯罪在生效后交付执行环节不认真、不严肃，导致违规违法问题的发生。一是未严格按规定移送法律文书。《办法》第五条规定，“对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，在向其宣判时或者在其离开监所之前，书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果，并通知居住地县级司法行政机关；在判决、裁定生效起三个工作日内，送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书，同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关。”但近5年来，人民法院判决、裁定交付监外执行的过程中，未按时送达法律文书6件7人。有的只向司法行政机关移送，不抄送罪犯居住地检察院刑事执行检察部门。致使公、检、司等相关部门互不了解情况，以致监管机关和监督机关对矫正对象掌控不明，造成个别人员脱管理、漏监督等问题的发生。二是缓刑考验期计算错误。近5年来检察院纠正人民法院违法违规15件，其中13件出现缓刑执行期计算错误。例如：2010年11月9日，成都市某某区人民法院以被告人李某某犯故意伤害罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年。对李某某作出判决后，以（2010）某某刑初字第1002号制作了《刑事案件执行通知书》。在执行通知书中写明：“考验起止：自2010年11月9日起至2011年7月17日止。关押抵刑日数：125天。执行根据:判决书”。《刑法》第七十三条第三款规定，“缓刑考验期限，从判决确定之日起计算”。判决确定前羁押的时间不能折抵缓刑考验期这是明确规定。该案既剥夺了犯罪人的上诉权，还违法折抵了羁押天数。在人民法院判决缓刑后交付执行的案件中，违法违规问题多数存在于“上诉期”内，个别也存在“生效期”后数天才开始计算执行期。

2、对检察机关提出的整改意见不积极纠正解决。相关被监督单位对检察机关发出的《纠正违法通知书》或《检察建议》视而不见，对上级的意见或办法置之不理，不予执行，存在抵触情绪。近5年来，检察院发出《纠正违法通知书》、《检察建议书》，直接回复的仅有一半，其余的均是在检察院反复督促后才极不情愿作了勉强回复。《社区矫正施实办法》（以下简称办法）第三十七条规定：“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。”上述问题的存在既表现出对跨部门、跨行业工作的不支持，也表现出对联合下发的办法、细则以及相关规范性法规置之不理的态度。实践中执法“任性”和执法随意性时有发生。

（二）监狱环节执行刑罚不严肃，导致矫正对象脱管漏管发生

1、暂予监外执行罪犯的监督管理交接不清。监狱批准机关未将罪犯押送至居住地，未与罪犯居住地县级司法机关、公安机关办理移交手续，未及时将暂予监外执行决定书、裁定书等法律文书抄送罪犯居住地县级主管部门和县级人民检察院监所检察部门，出现见档不见人或人档均不见的状况，给执行机关造成无法监管的难度，而监管执行机关则采取见人便管，不见人则无法管的局面。

2、附加刑执行交接不规范。近些年，由于对罪犯单处剥夺政治权利的刑罚处罚情况基本没有。而附加剥夺政治权利主要是主刑在监狱执行完毕后回户籍地执行附加刑，这种情况下，部分监狱并不执行相关规定，相关法律文书不送达县级监督、管理部门，有的仅仅是一张刑满释放通知书，检察机关刑事执行检察部门往往在审查过程中才知晓该刑满释放人员还另有附加刑，但是在监狱执行主刑期间附加刑有无变动却无从知晓。这些都是造成脱管漏管的又一原因。

（三）检察环节内部监督不紧密，导致矫正工作缺位脱节发生

社区矫正工作牵涉面广，一个罪犯是否符合监外执行列入社区矫正，涉及从办案机关侦查终结后移送审查起诉到提起公诉，人民法院对案件的审查到开庭审判，是否符合刑法关于监外执行的规定，社区评估等环节。上述过程中，每一环节都存在于检察机关的侦查监督和审判监督，而刑事执行检察部门其角度是事后监督，即判决、裁定发生法律效力后监督开始进入角色，不移送不知道，不介入不了解。在移送之前的监督由公诉部门履行监督职能，但是在实践中，公诉部门的监督只重视审判机关对普通刑事案件判决结果畸轻畸重的监督和重特大案件判决结果的监督，忽视了对犯罪情节较轻，后果不严重的案件的监督，至少可以说内部协作监督不力，出现内设部门之间协作配合工作不紧密。相关法规要求有关部门对判决结果向刑事执行检察部门通报情况，但目前此项工作存在缺位，并未严格执行的情况。

二、基层检察机关开展社区矫正对象的法律监督实践

对监外执行罪犯在列入社区矫正后怎样进行法律监督，笔者以为，应当树立检察监督的务实性和权威性理念。日常监督要重点在工作机制上下功夫，因为社区矫正工作不是“单打独斗”，不是检察机关的“一厢情愿”。刑事执行工作是一个系统工程，检察机关只有在与社区矫正有关的行业和部门正常运转的情况下，才能有的放矢地履行其职能。因此，监督工作机制尤其重要，只有围绕工作机制履行监督职能，做到敢于监督、善于监督、监督到位，才能切实维护国家法律的统一正确实施。现就笔者所在地社区矫正法律监督工作机制浅谈个人一己之见，借以抛砖引玉，共同推动社区矫正工作更好发展。

（一）强化组织保障机制，建立健全社区矫正监管监督体系

社区矫正工作重在基层，保证社区矫正工作的正常有序开展，关键是组织领导。领导机制是落实社区矫正法律监督各项工作的前提和关键。“谁牵头、谁主管、谁负责”的头绪必须理顺厘清。在工作的全过程中，必须以领导机制作保障，有序推进监督工作，保证刑罚执行的严肃性和公正性。就笔者所在县的社区矫正工作来讲，组织领导体系是比较规范的。一是从2009年社区矫正启动以后，县委、县政府高度重视社区矫正工作，按照最高检《监外执行检察办法》和两院两部（司发通[2009]169号）《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，以及中治委、最高法、最高检、公安部、司法部（高检会〔2009〕3号文）《关于加强和规范监外执行工作的意见》的规定和要求，启动了以司法行政机关为主体的社区矫正工作。为确保社区矫正工作的有序开展，2010年制定了《合浦县社区矫正工作实施意见》，并成立了专门领导小组，由政法委书记任组长，常务副县长任副组长，成员有公、检、法、司和县纪委、总工会、县财政局、民政局、就业局等16个机关和部门的主要负责人，明确了社区矫正工作中各自的具体职责，组织保障机制得到了落实；二是建立了比较规范的工作长效机制。经过多年探索，县委以确保社会治安根本好转、促进地方经济发展为前提，把非监禁罪犯的社区矫正作为社会治理、综治平安建设的重点工作来抓。自2009年起，每年两次由县政法委牵头，公检法司组成联合执法考核组，深入社区对矫正对象开展半年、年终考核；三是建立检矫、法矫、公矫对接的新模式。政法各单位不定期召开联席会，对矫正对象的现实表现、执行制度、信息、日常监管等方面交换意见，研究和解决遇到的难点、疑点和热点问题，具体问题具体分析，提出对策，完善措施，实现全县范围内全部矫正对象无缝接收管理和监督；四是坚持考核。县综治委与检察院每年对社区矫正工作纳入综治平安建设进行考核研判，严防脱管、漏管、虚管和重新犯罪给社会造成新的危害，现在考核工作已经形成了常态化和制度化。由于领导机制的建立和务实运作，形成了政法各部门从判决裁定、社会评估、交接完善手续、日常监管、检察监督，考核评定全覆盖，做到各司其职，各负其责，互相监督，相互配合，信息共享等良好的工作氛围，推动了社区矫正监督管理工作的有序开展。

（二）建立检察监督工作机制，推动社区矫正制度化、规范化

对社区矫正工作的监督，是基层检察机关开展刑罚执行监督，保证刑罚执行到位的重点工作，是检察机关依法履行法律监督职能的具体表现。近几年，笔者所在检察院以深化“检务公开”改革为基础，将监督方案和内容抄送其他政法部门，予以明示和公开，使相关机关明确检察机关的工作内容和监督重点，并不断细化各项刑罚执行监督工作项目，实现监督工作的制度化、规范化。

1、以法规为基础，结合本地实际制定日常工作方案。笔者所在检察院在2010年初制定了《关于开展监外执行罪犯法律监督工作的实施意见》，在此基础上，经过调研，为完善监督工作机制，同年又进一步制定了《关于加强社区矫正工作检察监督的实施意见》，两个文件分别上报、下发到领导机关和基层监管部门。2012年，《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）实施后，为强化对社区矫正工作的检察监督，切实推动社区矫正工作的制度化、规范化、法制化建设，县检察院又调整制定了《关于进一步加强监外执行罪犯社区矫正检察监督工作的实施意见》，成立了由检察长负总责，分管领导重点抓，内设各相关职能部门参与的社区矫正检察监督工作领导小组，不断强化了社区矫正监督工作的领导体系和组织体系。

2、加强工作汇报机制。要依法推动社区矫正监督工作的全面开展，必须形成和坚持工作汇报制度。领导者、决策层是人不是神，在全盘工作过程中不可能事无巨细亲力亲为。具体事务部门或者机关必须加强工作请示汇报制度，保证决策层依法、依据客观事实，作出研判决策。这些年，我们在推动社区矫正工作中，先后向上级人大、政协（本系统上级除外）和同级党委、人大、政协汇报了检察院开展社区矫正监督工作的情况，对检察院的做法给予了充分肯定。每年向同级政法委汇报工作重点坚持做三件事，一是当前社区矫正工作开展的基本情况调查与研究；二是拟制当年综治考核平安建设（社区矫正工作防脱管、漏管）工作草拟报告；三是社区矫正工作中检察监督的工作方案。2012年检察院制发的《关于进一步加强监外执行罪犯社区矫正检察监督工作的实施意见》引起政法委领导的高度重视，专门召开公、检、法、司联席会进行讨论，最后形成统一意见转由县综治委名义下发文件执行。2014年，《广西壮族自治区社区矫正实施细则（试行）》（以下简称《细则》）下发后，我们专门书面向县委政法委提出了具体建议，再次引起政法委领导高度重视，专门召开会议抓落实。所以，从上述工作中看出，只要监督机关认真履职，扎实工作，坚持工作汇报制度，就能得到领导机关的支持和肯定，就能保证社区矫正监督工作有方向、有目标，其工作内容就有切入点和落脚点。

3、日常监督工作内容具体明确。在监督工作中，我们始终坚持抓住“书面审查、随机抽查、重点调查、期满宣告”四环节，全面开展监督检察工作，防止和减少、杜绝脱管、漏管、虚管问题的发生。近5年间，共新接收监外执行罪犯423人。通过把住接收关口、日常随机抽查监督，检力下沉重点调查和普遍检查、宣告进行跟踪监督等形式的全面检察监督，发现违规交付执行25件25人（其中监狱未及时送达法律文书10件10人，审判机关计算缓刑考验期限错误15件15人）；监外考察期满未及时宣布解除考察2件2人；主刑考察期满就解除考察，附加刑剥夺政治权利漏执行1件1人；罪犯监外执行条件消失，主管机关未及时提出撤销监外执行建议3件3人；提前4天解除考察1件1人；期满宣告不规范，相关材料未归档2件2人；漏管1件1人。针对监督检查中发现的问题，共发出《纠正违法通知书》19份，发出《检察建议书》12份，提出口头检察建议33条，要求相关机关及时抓整改，做到及时发现、及时提出、及时解决。防止了交付执行环节交接不清、违法交付执行和脱管、漏管、虚管等问题发生。做到工作机制规范运行，坚持日常工作制度化，理顺了工作思路，抓住了重点环节，保证了社区矫正监管监督工作落到实处。

4、检察监督工作机制促进社区矫正规范执法。多年来，公、检、法、司之间始终保持良好的监督与被监督的工作关系，坚持监督促进规范执法，维护司法公正的执法理念和良好的工作氛围。社区矫正主管机关和公安机关主动接受检察机关的监督，坚持狠抓监管措施的落实。一是建立列管长效机制。司法行政机关严格按照《广西壮族自治区社区矫正社会调查评估办法》开展社区矫正列管前调查评估；二是建立了分类分级管理、风险评估制度。加强矫正对象日常管理，严格按照《社区矫正实施办法》的相关规定，对社区矫正人员进行社区矫正宣告、建立矫正小组，每月开展“八小时”教育学习和社区服务；三是严格执行外出报告和请销假制度，开展居住地变更、奖罚，确保不脱管、不漏管、不虚管、不失控，严防重新违法犯罪的发生；四是司法行政部门工作人员和公安民警做到跟踪掌控矫正对象的日常动态，建立了合浦县《社区矫正人员分类管理办法》、《社区矫正档案管理规定》、《日常管理“五个一”制度》《社区矫正手机定位管理规定》等6项管理制度；五是司法行政机关充分运用乡、村、组三级联动机制。对5年以来接收的423名社区矫正人员（含公安监管的剥政人员30人），解除考察期225人等，做到了组织落实、措施落实，并向非监禁人员亲属和社区志愿者分别签定了帮教责任书，并坚持了适时跟踪谈话记录在卷，建立了规范的档案，以人手一册考察手册做到每月见面，客观反应当月表现和动态，这种做法受到了上级的充分肯定，为监外执行罪犯的社区矫正帮教工作探索出了一条新的途径和方法；五是社区矫正监管人防和技防相结合。社区矫正工作以科学促管理，在借鉴外地先进经验的基础上，经过充分论证后全面启动了社区矫正人员GPS跟踪定位系统，对严管矫正对象发放定位手机39台，实现社区矫正监管步入信息化管理。

5、开拓新思路，创新社区矫正检察监督。为进一步加大刑罚执行的监督力度，笔者所在院刑事执行检察部门把强化社区矫正工作作为法律监督的重要抓手，创新思路，出新招开展工作。一是建立实施社区矫正“一卡通”管理制度。结合《实施办法》的贯彻落实，制作了“社区矫正检察联系卡”，下发到社区矫正对象人手一张，随时接受社区矫正对象及其近亲属的法律咨询、控告、申诉、举报等。该卡的发放，既有利于促使矫正对象加强自我约束，又有利于维护矫正对象的合法权益，形成了检察机关与社区矫正对象的沟通纽带。这一方法是加强监外执行罪犯社区矫正工作，完善跟踪监督的新举措；二是创新建立了检察机关与司法行政机关的信息交换平台。针对长期制约监外执行罪犯的监督、管理和社区矫正工作的信息不畅，导致严重影响社区矫正对象的接收、交付执行和日常监督管理中相关机关之间底数不清、情况不明，核对数据难等问题。检察院专门安排资金6千余元，与县司法局、公安局、县法院建立了社区矫正工作监督管理信息交换平台，保证了相关部门间数据掌控的零误差和及时对接，拓宽了社区矫正全方位监督工作路子，确保监督工作的准确性、及时性和有效性。

6、拓展延伸监督工作机制，激励矫正对象改过自新。为确保最大限度地化解社会矛盾和不稳定因素，检察机关在做好社区矫正工作的同时，积极配合相关机关做好矫正对象的帮扶救助扶持工作。近几年在纳入社区矫正对象的人员中，检察院配合县乡两级积极帮扶40余人次，对特困矫正人员开展民政救助30余人次，无劳动能力收进养老院2人。通过检察监督工作向帮扶救助扶持矫正对象的拓展和延伸，促进了非监禁罪犯在社区执行刑罚过程中从内心深处对国家、对社会的感恩，激励他们认罪服法、服从监管、悔过自新、积极向上、走向新生。

三、规范监督工作机制，防止社区矫正对象脱管漏管的对策和建议

（一）加强领导，健全完善机构，保障矫正工作顺利开展

监外执行罪犯的社区矫正工作，是保一方平安，维护社会稳定的重要任务之一。日常监管工作的推动牵涉到多部门和行业，所以组织保障是首要任务。必须建立一个务实、高效、健全的组织领导机制，重在工作运转程序和检查落实上下功夫，切实把非监禁罪犯的社区矫正工作纳入规范化、制度化、法制化的轨道。

（二）加强刑事执行检察机构队伍建设

建立与司法行政机关机构改革同步的检察监督专职机构。去年，广西壮族自治区出台的《细则》第八条规定: “社区矫正工作人员队伍以司法行政机关社区矫正机构人民警察和执法人员为主体、社会工作者为辅助、社会志愿者为补充。社区矫正机构配备人民警察，组织执行刑罚，对违反监督管理规定的社区服刑人员实施制止、惩戒、收监等措施。”明确了执法主体、辅助人员、社会志愿者三位一体的工作机制，但是，并未谈到检察机构的设置建设问题。当前基层检察机关刑事检察部门人手少，绝大多数检察院就仅配备2人，有的院甚至是“独人科室”或与其它科室合署办公。面临这种既有事实和现状，在新的形势和任务要求下，刑事执行检察部门既要承担驻看守所（或驻监狱）检察室法律监督工作，又承担有查办职务犯罪、羁押必要性审查、财产刑执行监督、指定居所监视居住执行监督、强制医疗执行监督以及社区矫正监督工作，工作任务更加复杂繁重。既要保证驻所（狱）检察室的工作每天、每月、每季度的日常监督正常开展，又要做到对社区矫正工作的法律监督常抓不懈，正如曹建明检察长指出：“开展社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动，是检察机关回应人民群众对司法公正的新期待，依法履行法律监督职责，保障刑罚执行公平公正的实际举措，对于加强和创新社会治理、维护社会和谐稳定具有重要意义。”因此，在深入贯彻落实党的十八大精神和推进依法治国的大背景下，非监禁刑罚的监督工作更加重要、任务更加艰巨，应当结合当前推进的司法改革，加强刑事执行检察队伍建设，扩大编制增加人员势在必行。建议单独设立社区矫正检察部门，专职承担社区矫正日常监督工作，保证刑事执行检察监内、监外两手抓、两促进，使监督工作的触角到位、履职到位。

（三）加强和规范交付执行的工作程序

我国社区矫正工作从2003年试点到试行到2012年《实施办法》的正式出台，已10余年。监外执行罪犯社区矫正监督管理工作的各种规章、办法、细则出台了许多，比较完备和具体，推动了社区矫正工作的规范化、制度化建设，但是，目前在日常工作中存在的操作不规范，执法随意性的问题必须引起各级检察机关的高度重视。严格把好交付执行关口，防止脱节、漏管问题的发生。一是对罪犯单处剥夺政治权利、宣告缓刑的，或决定暂予监外执行的和裁定假释的罪犯，人民法院、监狱、看守所要按照《办法》、《细则》的法定程序及时将判决书、裁定书、执行通知书送达罪犯居住地县级公安机关主管部门，并抄送同级人民检察院刑事执行检察部门。二是各级检察机关刑事执行检察部门要加强对同级人民法院、监狱管理机关的联系和沟通，特别是上级检察机关要与相关部门建立一票否决权制度，做到规范执法、严肃执法，执法不任性、不随意。三是加强相关机关的联系和沟通，共享信息、资源，做到互通有无，及时管控监督，也是社区矫正检察监督工作机制的内容之一，确保公平公正规范执法，维护刑罚执行的严肃性。