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在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,专家认为
行政诉讼法修改仍需凝聚共识
8月23日至24日,中国行政法学研究会2014年年会在河南郑州召开,会议主题为“国家治理体系现代化与行政法”。年会就“行政体制改革与行政组织法的完善”、“有效的政府治理与更好发挥政府作用”、“行政审批制度改革中的法律问题”、“行政诉讼法与行政复议法修改”等四个议题进行了探讨。前两个议题在分组讨论中表现得似乎“不温不火”,而后两个议题的讨论则“火花四溅”。在行政诉讼法修改草案进入全国人大常委会“二读”之际,与之相关的争论更趋白热化。
行政诉讼法修改的站位
针对当前有关行政诉讼法修改的热议,有学者认为,这种学术繁荣背后存在隐忧——“呼吁有余而论证不足”、“热点有余而共识不足”、“观点有余而争论不足”。苏州大学王健法学院教授章志远提出,尽管各种具体的修法建议很多,但不同方案之间却缺乏深度的交流和论辩,总体上表现出“碎片化”倾向。这种各说各话、全面出击的状况也在一定程度上固化了立法机关“求稳”的修法思路。章志远表示,如果不能站在国家治理现代化的高度进行系统性反思和整体性设计,任由这种零散化讨论局面的长期存在,行政诉讼法修改的历史使命恐怕难以实现,因此行政诉讼法修改的讨论必须超越简单的修法技术之争,深入揭示修法进程中的结构性矛盾,最大限度地凝聚修法共识,推进修法的顺利完成。
与会人员认为,国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标,为行政诉讼法修改提供了新的政策环境和历史机遇。如何发挥行政诉讼在推进国家治理现代化进程中的作用,是此次修改行政诉讼法所面临的“最大课题”。
行政审判的管辖问题
针对行政审判的管辖问题,有人建议,实行提级管辖,基层法院不审理行政案件,也有人提出实行“异地管辖”或者“集中管辖”,还有人提出由高级法院统一立案、分级审理,甚至可以考虑实行三审终审。
中国人民大学法学院教授杨建顺认为,在行政诉讼管辖制度试点中出现了异地管辖、交叉管辖、提级管辖、集中管辖等措施,这些都可以归为广义上的集中管辖。集中管辖应当是制定法律和政策阶段重点完成的制度架构,而不应当是在法律制度实施层面的临时性政策应对。杨建顺建议,此次修法应当将集中管辖制度正式确立下来,而且在对集中管辖作出原则性规定的基础上,应授权最高人民法院通过司法解释对集中管辖作出进一步规定。
清华大学法学院教授余凌云则表示,“不看好一些地方实行的指定管辖、异地管辖、集中管辖”,建议实行选择管辖,即保持现有格局不动,同时增加规定当事人在特定情况下的选择权。如果当事人有初步证据证明,行政机关是奉市委市政府之命行事或者存在干扰公正审判的因素,就应当允许其直接向高级法院提出申请,要求改变管辖。
在行政审判体制改革方面,中国政法大学研究生院教授解志勇、最高人民法院法官梁凤云等人提出设立专门行政法院的构想。但有学者提出质疑:设立行政法院是为了摆脱地方行政干预,但是党的十八届三中全会提出省级以下法院、检察院实行人财物统一管理,在这一背景下,行政法院是否还有必要设立,如何与之衔接?
行政诉讼法与行政复议法的逻辑关系
行政复议到底是行政化,还是司法化的趋势,颇有争议。中国政法大学法学院教授刘莘认为,目前的行政复议法是以层级监督给行政复议定位的,强调其行政性的一面,而忽略了其“准司法”性质的一面。应将行政复议定位为准司法活动,复议机关不应作被告。当然如果复议机关在复议程序中作出的裁决影响到第三人利益,则第三人可以将复议机关作为被告起诉。也有学者认为,行政复议应当定位为行政程序,而非司法程序。
关于行政复议与行政诉讼的衔接模式,刘莘倾向于较为彻底的复议前置,即只有经过行政复议程序才能向法院提起行政诉讼,这符合“司法最终原则”。也有学者主张实行“自由选择”模式。重庆工商大学法学院教授林泰认为,应摈弃行政复议法和行政诉讼法在制度设计方面所产生的交织关系,构建和完善两者相互分立的新关系。即坚持单轨制模式:行政相对人在面对纠纷时,只能选择行政复议与行政诉讼二者中的一个,同时构建复议二审终审制度。刘莘则表示,如果“自由选择”,而且引起纠纷的原因是合理性问题而不是合法性问题,那么相对人一旦选择行政诉讼,则将丧失通过行政复议维护其合法权益的机会,而复议前置则可避免上述缺陷。但也有人认为,行政复议前置应该有一个前提,即复议机关的公信力有保证。否则一定要走这个程序,不给行政相对人选择机会,反而更加不经济,也不快捷。
“非行政许可审批”概念及范围
从去年全国人大十二届一次会议通过国务院机构改革方案以后,国务院把行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口。行政审批制度改革成为社会关注的热点话题。中编办政策法规司司长王龙江介绍,截止到此次年会前,国务院共取消、下放行政审批事项463项。今年4月国务院发出《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》,决定逐步清理、最终不再保留“非行政许可审批”,但有与会者对此仍持谨慎态度,担心有其他名目的事项出现。因此对行政许可的内涵、外延进行清楚界定很有意义。
南开大学法学院教授宋华琳认为,由于“非行政许可审批”很难说一定是内部性的,而且即使是内部行政治理体系的一部分,审批主体仍然具有决定是否批准的行为裁量权和何时批准的时限裁量权,仍会给申请人权益带来实质性影响,因此应削减“非行政许可审批”事项的范围,不得以“非行政许可审批”为名变相设定行政许可。
北京大学法学院教授湛中乐提出,行政许可法制订讨论之初,曾表述过行政许可即行政审批,但实践当中,行政许可却不包含现实中的行政审批。学术界对行政审批应当受行政许可法的调整逐步达成一致意见。一般许可、特别许可等都应当受行政许可法的规范、调整,包括登记、备案、核准。
当前,一些地方实行的限行、限购等政策跟行政审批、行政许可有或明或暗、直接或间接的关系,很多学者表示,公民有效参与是非常重要的。北京大学法学院教授沈岿建议,为应对常态的行政改革问题,在中央和各省、市级政府之下成立行政改革委员会,由行政、学界、非政府组织等领域的专家组成,并建立公众和专家充分参与的民主商议制度。
有学者认为“非行政许可审批”的概念产生,源于行政许可法第13条的规定。南京大学法学院教授王太高提出,该条中“对于本法第12条所列事项,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可”的表述明显不能达到立法初衷,因为“可以不设”也意味着“可以设”,因此应当将该条中的“可以不设行政许可”修改为“不得设定行政许可”。
湛中乐认为,行政许可法制定时,我国正从计划经济向市场经济转型,已经确定的许可事项不可能全部废止。立法者当时模糊处理,规定“可以不设”的意思是“能不设就不设”,正因为如此,才有国务院后面相关文件的出台。
行政体制改革与有效的政府治理
与会人员围绕国家治理体系现代化视野下的行政组织立法,行政组织立法的总论与各论,行政组织法的原则、机制,行政体制改革与完善行政组织法的关系,行政决策机关、辅助机关、咨询机关、执行机关、监督机关等相关方面的问题进行了讨论。
在“有效的政府治理与更好发挥政府作用”的讨论中,主要围绕政府信息公开中的公共利益衡量、改进规划腐败的行政法治理机制、我国公共服务立法、国家治理价值体系现代化与行政法学的理论基础、功能最适当的上海自贸区制度建设、保证金制度设定、公共资源统一交易的行政规制以及地方政府权利清单制度,进行了研究和探讨。
与会人员还围绕优化政府组织结构,进一步简政放权,如何处理好政府和市场的关系,特别是推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置等话题展开了讨论。
本次年会由中国行政法学研究会主办,郑州大学法学院承办,来自行政法理论界和实务界的280余名专家学者参加了此次年会。
姜明安:要重视软法作用
国家治理体系和治理能力现代化是当下热点话题,与会专家从不同角度发表了见解。
“今天的法治在很多程度上应该是软法之治。”在行政法学研究会年会上,北京大学法学院教授姜明安表示,“现代社会的公共治理(包括狭义的国家治理、社会治理和市场治理),应该硬法、软法结合,充分发挥软法机制的作用。”
软法是通过自律和他律相结合的软约束而不是靠国家强制力而规范人们行为,调整社会关系的现代社会公共治理(广义的国家治理)创新机制。软法规范人们行为、调整社会关系有着比硬法更长远的历史。自硬法产生以后,软法作用很少受到重视,直到上世纪中后期,软法才在社会公共治理中显山露水。姜明安认为,目前我国国家治理领域中软法的主要形式包括:已经形成和正在形成的宪法惯例,执政党党内法规,宪法典中的宣示性、倡导性条款,宪法性法律中的宣示性、倡导性条款和已经形成和正在形成的公民社会规则。
姜明安还认为,在当下中国,软法在国家治理现代化中的作用主要表现在四个方面:一是规范执政党的行为,推进执政党依法执政。其中比较重要的内容包括规范执政党的组织、选举、干部选拔任命,促进执政党党务公开与党内民主;规范执政党与人大、政府、法院检察院的关系,保证执政党的领导与各国家机关独立行使职权的统一,等等。二是规范政府行政裁量行为,推进法治政府建设。三是规范公民社会行为,推进参与民主、协商民主。四是平衡改革、发展、创新与法治的关系,保障富强中国、民主中国和法治中国建设的协调统一。
软法对于推进国家治理现代化具有重要的和不可替代的作用,但是这种作用不是能够完全自发地产生和发挥的。为此,姜明安建议,有必要改进和完善软法,使之进一步正当化、规范化和系统化。
李昌庚:核心是政治现代化
党的十八届三中全会首次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”,理论界和实务界为此展开了研讨和实践。南京晓庄学院教授李昌庚认为,针对改革开放30多年来经济体制等领域改革的现实国情,“国家治理现代化”实质应理解为“政治现代化”,虽然国家治理现代化可以有政治、经济、文化等多维表达,但其核心就是政治现代化。
针对有学者提出“国家治理现代化不是西方化”的观点,李昌庚表示,这个话题一直困扰着我国政治体制改革。基于我国现实国情,国家治理现代化核心是政治现代化,因而很容易成为“西方化”的讨伐对象。这不仅是对政治现代化及其人类文明的误读,而且也是一种缺乏自信的表现。首先,从熟人社会治理模式向陌生人社会治理模式变迁是市场经济选择的必然要求和结果。其次,不同国家的陌生人社会治理模式也存在差异。因此,我国国家治理现代化是否“西方化”是一个伪命题。以民主、法治为核心的政治现代化不是西方文明的专利,这是人类基于人性的市场经济的必然要求。
我国作为后发型发展中国家,不仅面临着自然经济和计划经济双重作用下的熟人社会治理模式的影响,而且面临着外来文化的影响,基于特殊国情,呈现出更为复杂的非完全自主性社会转型现象。关于我国国家治理现代化的路径,李昌庚认为,历史惯性下的特殊国情促使我国考虑通过权威政治以尽可能小的社会成本与代价,实现社会平稳转型的路径选择。
