关于对自治区十二届人大五次第271号

建议的协办意见的函

自治区法制办：

葛春启代表在自治区十二届人大五次会议上提出的《关于落实检察司法“两个建议”助推法治建设的建议》（第271号），由自治区人大常委会办公厅交贵办主办，我院和自治区高级人民法院、自治区绩效办协办。经研究，现提出如下协办意见：

检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。我国对检察机关检察建议权的法律规定历来较少。随着检察建议的实践发展，进一步明确其高层阶法律依据的需求日益显现。2009年11月，最高人民检察院颁布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》对检察建议的制作、备案和审核作出了详细规定。2013年1月1日起实施的修改后刑事诉讼法第二百零八条第二款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”其第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”同时，2013年1月1日起实施的修改后民事诉讼法第二百零八条及第二百零九条规定，将检察建议作为与抗诉并列的法律监督方式，分为依职权和依申请提出两种方式，推动了民事检察监督权的行使。2015年5月1日起实施的修改后行政诉讼法第九十三条就检察机关通过提出检察建议的方式对法院生效的行政判决、裁定进行监督也作出了进一步规定。

近年来，我区检察机关认真做好检察建议的备案管理、季度分析、年度报告等基础管理工作，不断探索完善检察建议工作机制，各级检察机关通过发出检察建议开展的法律监督，涵盖了预防职务犯罪、规范行政执法、保障弱势群体权益、维护食品安全卫生、促进律师依法执业、保障诉讼进程等领域，促进了符合司法工作规律的类案监督工作机制的建立健全。据不完全统计，2015年我区检察机关公诉、反贪、反渎、预防、民行等部门制发检察建议2357份。

目前，检察建议工作存在问题主要有：一是法律规定有待完善。三大诉讼法对检察建议的法律监督方式做了新的规定，但仍存在制度安排和具体程序不明确的情况，需要进一步结合实践进行研究，并为出台操作性更强的实施细则奠定基础。如修改后民事诉讼法第二百零九条至第二百一十三条规定，人民检察院对当事人提出的检察建议申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议的决定。但对于民事检察建议的内容，检察机关收到申诉人请求提出民事检察建议的申请后应当在多长时间内予以受理，受理后是否应向申诉人发出受理案件通知书，受理后在几日内立案，立案后的办案程序等方面均未予规定。此外，法律没有明确规定相关单位不采纳检察建议时的法律责任，检察机关缺少采取积极干预措施的法律依据。二是文书制作需要规范。实践中仍存在一些检察建议重数量而轻质量的倾向，内容过于概括、说理不深、分析不透，所提问题浮于表面，所提建议缺乏针对性，所提整改措施可操作性不强。部分检察建议还存在所依据的法律法规不完备、未注明回复期限等不规范问题。同时，有的检察建议的制发视角不够敏锐，按照常规思路开展监督，对于工作中发现的突出问题、难点问题的关注度不够。三是跟踪落实存在不足。不同的建议制发对象对检察建议的回复率存在参差不齐的情况。建议制发部门与被建议单位之间协商沟通的积极性与主动性仍有待增强，在制发检察建议后的督促落实机制仍有待完善。同时，由于与被建议单位之间欠缺有效的沟通，易导致所制发的检察建议缺乏应有的重视，检察建议的回复质量和落实措施过于简单，未能发挥有效的监督效能。

今后，我区检察机关将从以下方面加强和改进检察建议工作：

一要完善立法，加强检察建议的法律地位。需要完善检察建议相关立法和制定工作实施细则。三大诉讼法修改后，检察建议作为检察机关行使法律监督权的一种重要手段已经被纳入审判监督程序之中，相关法律规定较原则性，需要就配套法律制度机制加强立法。例如，修改后民事诉讼法第二百零八条至二百一十条对检察建议的适用主体、适用情形作了规定，但对检察建议的适用对象、提出程序、具体内容、法律效力等要素未予明确，这使得民事检察建议制度在完整性、操作性方面存在不足。又如修改后刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中有关“检察建议”和“检察意见”的规定不完善，应对两者的适用范围、适用对象等进一步明确，以使其发挥不同的制度功能。检察建议立法完善中的一个关键问题就是检察建议的法律效力问题。例如，修改后行政诉讼法规定了地方各级检察院对同级法院已发生法律效力的判决、裁定，发现有法定的法院应当再审的8种情形之一，可向同级法院提出检察建议。但关于法院对检察建议的后续回应程序缺乏规定，应就法院在一定期限内予以回复和如不采纳需说明理由进行规定。

二要创新保障，健全检察建议的工作机制。一方面，建立健全切实可行的保障制度和应对措施。如被建议单位无正当理由拒不采纳检察建议或者消极抵触不予落实整改措施的，可以向其上级主管部门反映情况，督促其落实整改，特别是将预防违法犯罪、改进监督管理、规范司法行为类检察建议落到实处，体现检察机关法律监督的权威性。另一方面，为了保证检察建议的采纳落实效果，可将涉及行政机关的检察建议等向同级人大及其常委会备案。对于一些对社会发展产生重要影响的检察建议，检察机关可制作专项报告报送人大及其常委会，使立法机关知悉检察建议的作用，进而推动检察建议工作的相关立法。

三要强化监督，提升检察建议的工作效果。例如，在完善诉讼监督方面，通过刑事再审检察建议、民事诉讼监督检察建议、行政诉讼监督检察建议等途径对诉讼程序进行监督；在加强职务犯罪监督方面，通过预防职务犯罪检察建议对贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪实施监督；在健全监所和社区检察监督方面，进一步加强对监狱、看守所监管秩序的监督，建立健全对社区矫正各执法环节的法律监督。

四要完善考评，健全检察建议工作管理考核机制。2015年4月，我院修订和完善了各市检察工作核心业务数据通报项目，修改调整自治区检察院机关各部门绩效考核及评比办法。调整后的核心数据考核指标只保留了民行检察工作中对审判活动违法和执行监督情况发出的检察建议和预防职务犯罪工作中对多发易发职务犯罪行业领域的检察建议。修改的考核机制加强了对发出检察建议工作的控制，体现了检察机关注重依法履职，且注重制发检察建议的质量、数量与效果，以提升司法公信力，有效防止各部门为了工作考核数据随意发出检察建议的情况。今后，为扩大检察建议的效果及影响力，我们建议由自治区绩效办完善相关考核机制。

五要加强宣传，扩大检察建议的社会影响力。进一步加大对检察机关检察建议工作成效的宣传力度，加强与检察日报、广西日报、广西法治日报以及广西电视台等媒体合作，深度挖掘广受社会、媒体关注案例的宣传报道，重点宣传好检察机关依法履行法律监督职责和检察建议发出后的监督效果。同时，进一步加大对检察机关检察建议这一法定监督方式手段的宣传力度，充分发挥检察新媒体优势，策划推送出符合我区特色的新媒体作品，提升社会各界对检察建议的认知了解，增进对检察监督工作的理解和支持。

对于以上协办意见和办理情况，我院工作人员已通过电话向葛春启代表进行了汇报沟通。葛春启代表表示，希望通过建议的办理逐步推进检察建议的完善，提升检察建议的社会效果。

广西壮族自治区人民检察院

2016年4月1日