全区检察理论研究2013年会参评成果

法治思维视野下刑事申诉案件公开审查制度的完善

内容摘要：法治思维下的刑事申诉案件公开审查对保障人权，促进公平正义，化解社会矛盾和提升检察机关执法办案水平都具有重要的现实意义，但是，由于申诉案件公开审查制度上的不完善，在司法实践中存在这样那样的困惑，这些困惑对提升检察机关执法公信力产生不利影响，因此，必须透过拓宽公开范围，明确办案期限，合理指定主持人，明确申诉审级和次数，加强说理释法等路径，完善申诉案件公开审查制度。

关键词：法治思维 申诉案件  公开审查制度

“法治思维是一种运用法治价值、法治原则来认识世界、改造世界的逻辑推理过程，是法治价值在人们头脑的思维形态中形成思维定势，并由此产生指导人们行为的思想、观念和理论。”[①]作为检察权的重要组成部分，刑事申诉案件公开审查的过程，实际上也是检察机关法治思维运行的过程，因此，法治思维下的刑事申诉公开审查制度，“就要求我们用检察职业独特的思维方式观察事物、思考问题处理案件，尊重检察规律，秉持检察理性，信守检察规则。”[②]就现阶段而言，刑事案件申诉公开制度仍然存在与法治思维和法治方式不相适应的地方，这些不足与问题，影响了执法公信力的提升，有待于不断充实和完善，因此，我们必须提高运用法治思维和法治方式完善刑事申诉案件公开审查制度，使刑事申诉案件公开审查制度深入民心，成为维护公平正义，避免冤假错案发生的正能量。

一、法治思维视野下刑事申诉案件公开审查制度的价值

刑事申诉案件公开审查是指人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。刑事申诉案件采用公开审查的形式，在一定程度上彰显了保障人权的原则，达到了实质上的公平正义，促进了社会矛盾的化解，提高了案件质量和执法水平。

（一）彰显了保障人权的理念

“尊重和保障权利和人权是和谐社会的基本特征，也是构建和谐社会的前提。”[③]在刑事申诉案件公开审查中，采用听证、公开示证、公开论证或者公开答复等形式，对案件进行全面审查，虽然公开审查属于诉讼的补救程序，但由于通过公开审查的形式，客观上满足了当事人的合理诉求，在一定程度上体现了以人为本、保障人权的理念，维护了当事人的合法权益，起到了纠正错误的功能。

事实上，“在公诉案件中，被害人只是一种协助控诉的地位，如果存在瑕疵管辖或错误管辖，使犯罪嫌疑人、被告人获得不正当的权益，势必侵犯到被害人的利益，使其再次受到伤害。”[④]而刑事申诉案件公开审查程序的设计，巧妙地克服了这一方面的弊端，为维护被害人的合法权益开辟了道路。在刑事申诉案件公开审查程序中，参加公开审查活动的人员包括:案件承办人、书记员、受邀人员、申诉人及其委托代理人、原案其他当事人及其委托代理人。原案其他当事人当然包括被害人，被害人如果认为受邀人员与案件有利害关系，可能影响公正处理的，有权申请回避。如果对原处理决定提出质疑或者维持的意见，可以陈述事实、理由和依据;经主持人许可，可以向案件承办人提问。对有争议的问题，被害人可以进行辩论。通过公开审查程序的设计，使被害人和犯罪嫌疑人、被告人同等享受诉讼过程应享有的权益，从而达到保障人权的目的。

（二）体现了公平正义原则

公平正义包括程序公正和实体公正两个方面内容，“程序性表明，法律监督只是执法过程中的权能，而不是决定执法结果的权力。法律监督只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给予实际处置的权力，其效力主要是启动相应程序和督促有关部门对违法情况进行纠正。”[⑤]在刑事申诉案件公开审查中，其作用还是在于“规范刑事办理，公平公正处理案件为目标，按照法治化、规范化、科学化的原则建立防范冤错案件的系统工程，为冤错案件的防范机制奠定基本框架，尽最大程度地遏制人为因素造成的冤错案件。”[⑥]因此，刑事申诉案件公开审查既从程序方面力图达到公平正义，也从实体方面尽最大可能做到公平公正。

很显然，刑事申诉案件公开审查制度目的在于实施法律适用上的平等，以实现公平正义价值。事实上，许多冤假错案件源头就在于侦查阶段，在破案过程中“侦查人员往往陷入‘是否逼供’与‘是否破案’的自我博弈之中，极易在刑讯逼供带来的风险和不能破案带来的风险之间选择铤而走险。”[⑦]作为救济的一种渠道，刑事申诉案件公开审查制度弥补了因为侦查部门处于强势地位而案件当事人无法控告和申诉的缺陷，使两者之间实现了诉讼环节上的平衡，客观公正地还原了案件事实。在刑事申诉案件公开审查中，“如果他们在刑事诉讼程序中能够得到辩护律师的帮助，这无疑有助于其权利的维护”[⑧]，权利的维护意味着当事人在实体上和程序上得到公正的对待，事实上，由于辩护律师在申诉案件公开审查中的加入，保证了案件处理上的公平公正。

（三）促进了矛盾纠纷的化解

刑事申诉案件公开审查的亮点在于公开，这是刑事案件办理过程中前所未有的，是检务公开的最前沿，而“自觉维护当事人的合法权益，尊重并落实法律赋予的当事人的程序性权利，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权、参与监督权，建立科学、畅通、有效、透明、简便的民意表达畅通机制”，[⑨]刑事申诉案件公开审查制度做到了这一点。

在矛盾和纠纷的积淀中，深层次原因来源于办案过程中的不透明，“个别检察人员为检不公、为检不清，办人情案、关系案、金钱案，贪赃枉法，滥用职权，造成刑事案件的办案质量参差不齐，有些案件案结未了，当事人不断上访、申诉，增加了社会不稳定因素。”[⑩]因此，实施刑事申诉案件公开审查制度，从一定程度上落实了检务公开的工作机制，把案件办理过程置于阳光之下，有效地避免了徇私舞弊的行为，同时，由于实行公开审查制度，强化了释法说理，消除了当事人的质疑，促进当事人息诉罢访，从而把矛盾和纠纷化解，维护了社会的和谐稳定。

（四）提升了案件质量和执法水平

“毫无疑问，很多冤错案件的生成都根源于侦查环节的错误，但是这些‘事实不清证据不足’的案件又都通过了检察机关和审判机关把守的关口，顺利通过了‘流水线’上的层层审查，最后成为刑事司法系统制造出来的‘伪劣商品’。”[11]深刻反思冤错案件引发的问题，我们发现，在案件办理过程中，民众的零参与权、零监督权和零知情权也是引发问题的关键。因此，通过引入刑事申诉案件公开审查机制，就能从根本上克服民众参与权、监督权和知情权不足问题。

最为关键的是，通过落实刑事申诉案件公开审查，从中发现执法办案过程中某个环节的不足，进而通过吸取教训，总结经验，提升案件质量和执法水平。实践中，很多冤错案件来源于庭前证言，而这些庭前证言，无疑是侦查部门取证调查过程的结果。司法实践中，进入法庭调查后有相当的被告人或者证人反供，但是，这些言词证据却得不到法官的采信，显然，法官对庭前证言的采纳度依然很高，因为，“庭前证言之所以被提交法院，是因为它是控方组织的控诉性证明体系的一部分，这一部分与控方证据的其他部分互相印证支持，”[12]因此，法官是不会采纳被告人、证人与庭前相互矛盾的证言的，这就是诉讼程序流水线形成的一个重要原因。而刑事申诉案件公开审查制度颠覆了由法官单独判案的传统做法，使案件的审理进一步透明化。如果案件质量低劣，在公开审理过程时，会暴露无遗，而无可遁形。如果在公开审查过程中，发现有职务犯罪行为，并且这些犯罪行为得到惩处，就会刺激司法人员提升案件质量和执法水平的紧迫感，自觉把好案件质量关，尽可能把每一件刑事案件做到经得起法律和历史的检验。

二、当前刑事申诉案件公开审查的缺陷

刑事申诉案件公开审查制度是根据修改后的刑事诉讼法以及检察机关相关规范性文件制定的，由于这是检察机关一项全新的工作，在实施过程中，难免存在这样那样的问题，有些问题虽然对检察改革和发展事业影响不大，但是，如果长期置之不理，就可能危及检察执法公信力，影响检察机关的执法形象以及案件质量。就目前实施的司法实践而言，刑事申诉案件公开审查制度还存在以下困惑。

（一）受理空间狭小，边缘化趋势难于避免

目前，检察机关刑事申诉案件管辖包括两个部分，一是不服人民检察院的刑事处理决定，包括不批捕、不起诉、撤销案件以及其他决定；二是不服人民法院已生效的刑事判决、裁定等。“需要注意的是，采用公开审查程序的案件只限于不服检察机关处理决定的申诉，对人民法院发生法律效力的刑事判决、裁定不服的申诉不适用公开审查制度。”[13]所以，人民检察院办理刑事申诉案件的管辖范围十分有限。

而且，在人民检察院办理的刑事申诉案件公开审查制度中，依照修改后的刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则，对于不服人民检察院不批准逮捕决定的，公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议。也就是说，对于不服人民检察院不批准逮捕的案件，要走复议程序，当事人不服的，应当向公安机关提出，而没有必要要求检察机关启动刑事申诉案件公开审查程序，因为不批捕，并不意味着诉讼程序的终结，但是，人民检察院以没有构成犯罪，或者不予追究刑事责任为由不批准逮捕的决定，申诉人不服提出申诉，仍然可以提起刑事申诉案件公开审查程序，因为这类案件一经作出不批准逮捕，就意味着诉讼终结，因此，不服不批捕决定还是可以启动刑事申诉案件公开审查程序的。但是，同样是不批捕案件，却采取不同的审查程序，这是互相矛盾的。

在不起诉案件中，如果被害人不服不起诉决定，可以自收到不起诉决定书七日内向上一级人民检察院提出申诉，请求提起公诉；如果被不起诉人不服不起诉决定，也可以自收到不起诉决定书七日内向人民检察院提出申诉。

实际上，能够引起检察机关启动刑事申诉案件公开审查资源十分有限，以不起诉为例，如果在启动申诉程序前，检察机关已启动听证程序，则没有必要再次启动申诉听证程序，因此，刑事申诉案件公开审查制度边缘化不可避免。

（二）申诉启动程序复杂，效率不高

刑事申诉案件公开审查程序包括事前、事中和事后环节，程序复杂。以事前环节为例，检察机关的准备工作包括：1、确定受邀人员。根据案件情况，确定参加公开审查活动的受邀人员，并将公开审查举行的时间、地点以及案件基本情况，在活动举行七日之前告知受邀人员 ；2、告知申诉人。控告申诉检察部门将公开审查举行的时间、地点和受邀人员在活动举行七日之前通知申诉人及其他参加人。对未委托代理人的申诉人，告知其可以委托代理人。3、通知案件承办人。通知原案承办人或者原复查案件承办人，并为其重新熟悉案情提供便利；4、制定公开审查方案。包括公开的形式、受邀人员名单的落实、活动场地的确定等事宜。“公开审查可以采取各种形式，从实践来看，听证会的效果比较好，但是举行听证会周期长、组织难度高，成本较大，在基层院人员缺少、年龄老化的客观现实下实施难度较高。”[14]

即便申诉有了结果，但是，如果当事人还是不服，并且不断地申诉上访，由于缺乏相应的法律约束效力，申诉的效力还是被打折扣，因此，即便实施公开听证，但是，在现行申诉案件审查制度框架下，只要当事人不服，息诉罢访的目的还是没有实现。

（三）相关规定过于原则，执法随意性大

确实，修改后的刑事诉讼法以及相关法律法规并没有明确人民检察院办理的刑事申诉案件公开审查制度，相关的规定只出现在人民检察院规范文件上，刑事诉讼法明确的申诉案件只是针对人民法院已生效的判决和裁决上，在这种情况下，人民检察院对当事人提出的针对检察机关办理案件的决定提出申诉的，可以办理，也可以不办理。

目前，就申诉案件公开审查提出申请的形式不外两种，一种是当事人提出申请，另一种是人民检察院认为有公开审查的必要，而启动申诉公开审查程序。这就给检察官赋予较大的自由裁量权空间。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[15]因此，自由裁量权是一把双刃剑，如果用之不当，有可能走向犯罪道路。

在刑事申诉案件公开审查制度中，所依据的是2011 年12 月29 日最高人民检察院第十一届检察委员会第六十九次会议通过的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》以及《不服人民检察院处理决定刑事申诉案件办理标准》等规范性文件，但是，这些规范性文件并不明确申诉案件公开审查的类型，只是作了原则上的规定，实践中，对于适用公开审查程序的刑事申诉案件范围，有以下三大类型：一是当事人经申请公开审查，人民检察院经初查认为可以公开审查的案件；二是当事人不断上访，上级部门或者检察长指令公开审查的案件；三是案情复杂、社会影响大的案件。上述案件，一般以公开答复来了结，至于控告申诉检察部门 “受理一件，办理一件，息诉一件”的办案要求，检察官首先在受理上行使自由裁量权，在很多情况下，受理的机率很低，如果属于上述第二种情形，检察官会乐意接受。但是，这种可以受理或者可以不受理的执法随意性，严重影响执法公信力。

（四）可操作性不强，部门协调沟通难

刑事申诉案件公开审查制度涉及面广，协调性强，需要多部门的参与和支持。但是，出于对刑事责任后果和绩效考评的考量，承担案件的许多部门并不乐意对该项工作的协调和帮助，因为，一些案件本来在取证过程中，属于“事实不清，证据不足”的瑕疵案件，如果通过公开审查，无疑会使案件办理部门承受考核不合格的折磨，因此，案件承担部门所考虑的不是公平正义问题，而是自己受何处理的问题。在这种情况下，配合相关部门来做好申诉案件公开审查无疑是纸上谈兵。

同时，在检察经费困难情况下，受邀人因为补助问题对检察机关邀请听证颇有烦言，实践中，听证委员会并没有就案件的定性问题提出有针对性的结论，相反地，比较乐意接受检察机关的意见建议，并把这种意见建议形成听证评议意见。复查案件承办人于是根据已经查明的案件事实和证据，结合听证评议意见，依法提出对案件的处理意见。经部门集体讨论，负责人审核后，报分管检察长决定。如果案件的处理意见与听证评议意见不一致时，案件承办人则提交检察委员会讨论。不幸的是，在刑事申诉案件公开审查活动中，很少出现听证人员与检察机关意见相佐的案件，恰恰说明在办理申诉案件公开审查程序中，各方面的沟通与配合并不顺畅。

三、刑事申诉案件公开审查制度的完善

刑事申诉案件公开审查制度是检察机关近年来探索出来的一条重要经验，她的实施对于保障人权、促进公平正义，满足人民群众的合理诉求，都起到重要的作用。但是，作为一种工作方法，她的滞后性在经济社会发展中暴露无遗，如果不加以完善和充实，其边缘化不可避免，因此，必须与时俱进，不断完善和充实其内涵，根据经济社会发展要求和检察机关改革发展需要不断注入新的内容，以适应民众的要求。

（一）拓宽公开审查范围，维护当事人的合法权益

现行的刑事申诉案件公开审查制度是依据最高检《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》来运作的，这一规范性文件的实施，对于统一办案规范，落实执法标准起到指南作用。但是，这一规范性文件，只把检察机关采用刑事申诉案件公开审查限定在不服检察机关处理决定的申诉案件上，而且，规定适用公开审查的范围极为狭窄，一些可以公开审查的案件因为条件的限制而满足不了民众的要求，在这种情况下，一些当事人为了使问题得到解决，就选择了上访，而“从近年来得以昭雪的冤假错案中，不难发现很多冤假错案的发生都与夫休止的上访有关。”[16]因此，拓宽公开审查范围势在必行。

笔者建议，只要民众有要求，不服检察机关处理决定刑事申诉案件的管辖范围，应当包含包括不服人民法院已生效的刑事判决、裁定和不服人民检察院刑事处理决定两个部分，其中不服人民法院已生效的判决、裁定的案件，应当按刑事诉讼法规定的时间向人民检察院提出申诉。这类案件虽然检察机关无权作出终结性的决定，公开听证也就没有必要，但是，公开审查的方式是多种多样的，检察机关可以用公开答复的形式，向申诉人说明情况，因此，在公开审查的申诉案件中，如果有必要，对人民法院已生效的判决、裁定案件也可以公开审查。同时，对于自诉案件和刑事附带民事诉讼案件，根据案件情况，灵活处理，对已生效的判决、裁定案件，可以向人民检察院提出申诉，人民检察院应当受理。不服人民检察院处理决定的申诉案件，包括不批捕、不起诉和撤案等案件，这类案件如果当事人及近亲属提出申诉，应当公开审查。此外，根据刑诉规则规定，不服人民法院死刑终审判决、裁定尚未执行的申诉，由监所检察部门或者死刑复核部门管辖，其余人民法院已生效的判决、裁定案件由刑事申诉检察部门管辖。按照司法规律，刑事案件都可以列入公开审查之列，因此，现行的申诉案件拓宽公开审查范围潜力很大。

（二）明确申诉案件公开审查期限，提高工作效率

作为程序正义的体现，申诉案件的办案期限应当在相关法律法规得到明确，但是，《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》第二十八条对此并没有明确办案期限，只是用原则性规定公开审查刑事申诉案件应当在规定的办案期限内进行。在这种情况下，各地检察机关围绕办案期限各行其是，执法的不严肃会影响检察执法公信力。事实上，公开审查是一项耗时较长、耗精力较多的活动，如果没有足够的时间作保障，很难完美收工，因此，在办案期限上给予充足的时间也是应当的。

但是，作为申诉案件，本身已经受到侦查阶段办案期限的限制，如果还要重复侦查阶段期限，这对于当事人来说是不公平的，因此，对于申诉案件，建议应当按照补充侦查期限来运行，每次一个月，以两次补充侦查为限，不能延长，在此基础上，检察机关审查案件期限应当定为一个月（包括准备工作、听证时间），如果是复杂疑难案件，可以延长半个月。

（三）合理指定听证会议主持人，确保公平公正

在申诉案件公开审查听证会上，主持人无疑是会议的核心人物，因为听证会体现公平、公正、公开的原则，在很大的程度上取决于听证主持人的临场发挥程度，也就是说听证主持人如何对案件的判断和引导与程序公正密切相关。如果由检察机关选择会议主持人，就会在当事人当中产生检察机关先入为主的疑问，因为检察机关作为案件的承办人，在批捕、公诉和庭审环节通过阅卷、调查等形式，在听证会之前就已经形成对案件的倾向性意见，如果听证会上仍然担任听证会主持人，在主持听证过程中就可能产生思维定性的诱导作用，所以，由检察机关指定会议主持人不合适。

笔者认为，由公检法三家共同的上级部门党委政法委指定人选比较合适，因为公检法三家在相关的诉讼过程中，已经不同程度地介入案件，并且对案件定性有了比较固定的看法，因此，如果由案件承办单位担任会议主持人，其对案件判断的独立性不会存在，并且会使听证会的纠错功能丧失殆尽，所以，由政法委指定审查该申诉案件的工作人员以外的，具有一定法学专长的专家学者人才库之中，抽样担任听证会主持人比较合适。如果听证人、利害关系人认为该主持人与该申诉案件有直接利害关系的，有权申请回避。

（四）严格限制公开审查的审级和次数，密切部门协调与沟通

如同审判审级一样，刑事申诉案件公开审查应当有严格的审级限制，否则出现超级上访或者缠访问题，并且可能会引发更为严重的社会问题。对于案件当事人或者代理人向检察机关提起的刑事申诉，原则上“由作出原处理决定的人民检察院负责处理，经一级人民检察院复查后，申诉人仍不服，可以向上一级人民检察院提出申诉，经过两级人民检察院复查后，可以不再受理。”[17]同时，“对上下级人民检察院之间刑事申诉案件的复查作出一定的灵活规定，即对经过两级人民检察院复查的、重大复杂的刑事案件的申诉，上级人民检察院认为必要（如有新的理由和证据）时，可以再次复查，维持或改变下级人民检察院的复查决定，但以一次为限。”[18]对于人民法院已生效的判决或裁定，被害人或者法定代理人有权请求人民检察院作出抗诉。人民检察院自收到被害人或者法定代理人的请求后五日以内，应当作出是否抗诉的决定并且答复请求人。经审查，同级检察机关认为符合抗诉条件的，应当通过原审人民法院提出抗诉书，并将抗诉书抄送上一级人民检察院。上级人民检察院如果认为抗诉不当，可以向同级人民法院撤回抗诉，并且通知下级人民检察院。[19]

（五）加强说理释法工作，化解社会矛盾

法律适用过程，实际上也是说理释法过程，可以说，说理释法工作贯穿刑事申诉公开审查工作始终。因此，在不服人民检察院决定的刑事申诉案件中，检察官必须围绕证据与事实展开审查活动，并依照法条进行判断，在审查过程中，检察官要通过自己的工作经验、书本知识和执法水平，从浩瀚如海的法律条文中，找到执法依据，“再将貌似抽象、枯燥的条文活现于具体案件的办理当中，将抽象的法条与具体的事实有机地联系在一起，使当事人和社会大众明白法理、知悉法条、给双方一个满意的‘说法’，并把法律的原则和精神传播于社会大众。”[20]毫无疑问，“司法适用的直接效果就是影响并塑造人们心理上的法律观念。”[21]因此，在法律文书上的写作上，检察官“对当事人争议的事实及提供的证据应逐一分析、认定，对是否支持当事人的意见，应根据事理进行论述并作出明确的表态，对有争议的事实及证据应逐一阐明认定的理由，列明所依据的法律、法规、相关司法解释及所参照的规章及其他规范性文件并说明适用及参照适用的理由。”[22]刑事申诉案件作出决定后，人民检察院可以进行公开答复，对案件当事人做好解释、说明和教育工作，促进息诉罢访，预防和化解社会矛盾。