法治视野下强农惠农资金运行领域职务犯罪预防研究*

【摘要】当前强农惠农资金运行领域职务犯罪处于高发状态，群体性犯罪明显，犯罪主体集中。强农惠农资金管理主体缺乏有效制衡与规范、多种犯罪动因难以得到有效抑制、对强农惠农资金的管理保护不足、犯罪机会与途径大量存在等原因共同促进了该类犯罪实施与结果实现的可能性。在犯罪预防方面，应当通过改进干部选任制度、提升强农惠农资金管理主体素质、建立防止利益冲突回避制度来减少强农惠农资金被侵害的可能性。以提高发现和查处犯罪能力、降低社会对职务犯罪的容忍程度为基点，抑制犯罪动因。以推进强农惠民资金的整合、建立补贴与激励相结合的绩效政策机制，以及得以实现的资金运行公开制度来增进强农惠民资金运行的自我纠正能力和预警能力，实现职务犯罪的预防。

【关键词】强农惠农资金；职务犯罪；预防

近年来，国家高度重视“三农”工作，实施了一系列强农惠农政策，各级财政逐年增加了强农惠农资金[①]的投入，有力地支持了农业农村经济稳定发展和农民持续增收。但与此同时，尤其是从2010年广西全区强农惠农资金专项清查结果来看，一些地方在强农惠农资金运行还存在着管理不规范，出现截留、挤占、挪用、监管渎职甚至贪污、私分涉农资金等职务犯罪行为，影响了资金效益的充分发挥和强农惠农政策的有效落实。为此，2011年底，决定开展对强农惠农资金运行领域职务犯罪的预防开展调研，以广西强农惠农资金运行为主要研究素材，总结分析近年来广西检察机关查办的该类职务犯罪案件特点、规律的基础上，着眼于强农惠农资金运行管理、制度、体制和机制等方面分析诱发职务犯罪的原因，并从完善体制、机制、制度角度提出保障资金安全运行的防控措施和预防对策。

一、强农惠农资金运行领域职务犯罪概况与特点

近年来，各级政府加大对“三农”的支持力度，强农惠农资金逐年增加[②]，强农惠农资金运行领域职务犯罪也呈现多发态势。2010-2012年广西检察机关立查该类案件1472件  2076人，占同期全部职务犯罪案件的43.63%（件）和45.91%（人）。其中，2010年318件501人，2011年521件620人，2012年633件955人。该类职务犯罪案件主要呈现以下特点：

（一）在案件性质上，以贪污为主。在1472件强农惠农资金运行领域职务犯罪案件中，贪污案件为723件919人，占该类案件总数的49.12 %。这类案件多以虚报冒领、直接截留、不入账、扩大支出、虚报受补贴数量等方式么套取强农惠农资金。

（二）从犯罪的形态来看，共同犯罪多，窝案串案明显。强农惠农资金补贴程序比较复杂，涉及的部门较多、人员广泛，单独犯罪受到各个部门的制约，往往难以得逞，因此许多犯罪嫌疑人往往需要采取联手作案、集体合谋的方式相互勾结共同侵吞强农惠农资金。在检察机关立查的案件中，2人以上集体共同的作案的就有544件1349人，分别占36.96%（件）和64.98%（人），不少案件都是查处一案而带出一窝，查处一人而带出一串，多人性特征突出。

（三）从涉案主体来看，农村基层“两委”（村党支部委员会、村民委员会）成员和乡镇站所人员所占比例较大。大部分的强农惠农补贴资金都需要农村“两委”成员、村民小组长和乡镇站所人员参与申报、审核、发放与管理等工作，因而为他们违法犯罪提供了便利条件。在立案查处的2076人中，农村“两委”成员、村民小组长和乡镇站所工作人员分别有346人、206人、307人，占16.67%、9.92%、14.79%，两类基层人员共占该类案件总人数的41.37%。

（四）从犯罪数额上看，数额不大但影响恶劣。在1472件案件中，涉案金额达5万元以下的653件，5万至10万的     410件，10万以上的409件。涉案金额5万元以下的案件占立案总数的44.36 %。虽然该类案件涉案数额普遍不是特别大，但是由于涉案资金均为农村和农民的补贴款，直接涉及广大农民利益，村民对此反应强烈，并因此加剧了基层的干群矛盾，容易引发社会不稳定事件，甚至成为越级上访的诱因。

二、强农惠农资金运行领域职务犯罪原因分析

         职务犯罪的原因从唯物角度来划分，可以划分为主观原因与客观原因。从作用对象来划分，可分为制度原因与人为原因。然而，这种原因的划分与分析可以适用于大部分事件的原因分析，并没有突出职务犯罪本身的特点。职务犯罪作为一种特殊的犯罪，其原因运用犯罪学理论来分析可能更为合适。任何犯罪都是犯罪主体因一定的犯罪动机，利用客观机会和条件，针对或为一定目标实施的行为。有学者认为：“犯罪主体是形成职务犯罪的前提，犯罪动因是形成职务犯罪的心理条件，犯罪目标是职务犯罪的对象选择，犯罪机会是职务犯罪的外在条件。正是由于上述四要素之间相互联系、相互作用，形成要素的互动和联动，才得以生成职务犯罪。”[1]因此，从犯罪主体、犯罪目标、犯罪动因、犯罪条件四个方面对强农惠农资金运行领域职务犯罪的原因进行分析是恰当而合理的。

    （一）管理主体规范性不足，增加了强农惠农资金被侵害的可能性

主体是实施职务犯罪行为的作用者。职务犯罪作为一种特殊的身份犯罪，即只有具有特定身份的人——国家工作人员才能实施[③]，即国家工作人员依托其手中权力所依托的稀缺公共资源进行寻租和自我扩张，为其谋取私利。行为者受其本身意志与外在规则约束而作出行为选择和实施行为。因此，权力主体本身秉持的意志品性以及权力规则运行的规范性是影响职务犯罪发生的因素。具体到强农惠农资金运行领域中，对有关主体（包括决策者与实施者）的制约有效性以及主体的自律程度影响着国家强农惠农资金被侵害可能性的大小。调查发现，强农惠农资金运行中，部分强农惠农资金管理主体缺乏有效制衡与规范，增大了他们实施侵害的可能性。

1.农村基层干部产生和运行的规范性不足。由于各强农惠农主管部门的触角只延伸到乡镇一级，强农惠农资金要发放到农民手中大多需要得到农村基层干部的协助。据调查了解，至少有超过三分之一的强农惠农资金的发放和管理都需要农村基层干部的协助，或是强农惠农资金分配前的基础调查，或审核报送惠农资金的名单，或是强农惠农资金的具体保管和发放。农村基层干部因协助政府管理强农惠农资金而具有国家工作人员的法律身份[④]。“由于客观上农村基层组织参与经济社会的深度和广度越来越大，农村基层组织人员职务犯罪的风险也越来越大。”[2]然而，由于部分农村基层干部产生和运行的规范性不足，加上部分强农惠农监管制度的失灵，增加了强农惠农资金在流经村干部这一环节被侵害的可能性。一是强势推选背离村民自治意愿。农村“两委”实行“两推一选”办法选举和村民委员会选任机制，但在实际的操作中，一些村里存着不同程度的“贿选”、“逼选”等问题，还有的地方谁的宗族势力强大谁就可以当上村支书、村委会主任，甚至出现家族化的“两委”成员。如此，即便少数人想反对也难以改变这种结果。这种背离村民自治意愿的选举致使一些品行不良，动机不纯的人被选任为“两委”成员，为他们在协助政府管理强农惠农资金工作中以权谋私、违法乱纪埋下祸根。如多起案件中，“两委”成员在当选前就有赌博的不良嗜好，当上“两委”成员后。二是用人更新机制存在问题。按照目前的法律及相关规定，“两委”成员的任期为3年，不受连选连任的限制，从而使得一些“村官”在在一个村一任就是十几年，从未变动调整过。这种不注重更新的用人机制虽然有利于村民自治组织凝聚力提升，但同时也导致“村官”之间的不正常“默契”关系。只要有人提议，很快就结成贪污、挪用强农惠农资金的共同体，共同实施犯罪。

2.强农惠农资金管理主体存在角色与利益冲突。社会生活纷繁复杂，社会中的人们并非只有一个社会地位或身份。 “社会角色是一整套权利、义务的规范与行为模式，多种社会角色意味着多套权利、义务的规范与行为模式，而当这些不同的权利、义务的规范与行为模式发生矛盾、对立或者抵触时，角色冲突就产生了。”[3] “一般而言，国家工作人员常常兼具丈夫（妻子）、父亲（母亲）、儿子（女儿）、同学、朋友等多重社会人角色，而每一个角色与国家工作人员角色所发生的冲突都可能成为国家工作人员职务犯罪的诱因。” [4]具体到强农惠农资金运行领域，大部分强农惠农资金的受益主体为农村集体组织和农民，而部分农村基层干部他们一方面既接受政府委托协助管理强农惠农资金，另一方面他们却又可能是该资金的受益对象，形成资金管理者与资金受益者的角色冲突。由于没有明确的回避制度和防止利益冲突机制，致使他们在对自己或近亲属申领有关强农惠农补贴资金时就比其他人更容易侵害强农惠农资金的职务犯罪行为。如在申报农村最低生活保障、危房改造补贴等项目时候，一些村干部就利用基础信息调查、材料初核和上报的职务便利，将不符合补助条件要求的自己或其近亲属作为受益对象上报，并领取该补贴。

3.强农惠农资金管理主体素质与法律认知程度不高。职务犯罪主体的素质和认知程度支配及引导其行为。在查办的强农惠农运行领域职务犯罪案件中，乡镇站所和农村基层组织人员所占人数尤其突出，而这两类涉案主体恰恰在个体素质和法律认知方面都存在结构性的缺陷和不足。以农村基层组织人员为例，他们绝大部分仅有初中及初中以下的文化程度，且年龄相对较大，组织的学习制度较为松散，平时不注重学习，其整体素质较低，对相关法律规定、职务职责认识模糊，甚至没有基本的法律常识和职责认识。典型的例子是挪用强农惠农补贴资金的农村基层组织人员认为自己没有把钱侵吞，只是暂时借用一下，不存在违法问题，万一出了问题至多就是不当“村官”而已。素质与法律认知程度的不足，致使该类主体在管理强农惠农资金时陷入比其他主体更高的法律风险，更容易实施侵害强农惠农资金的职务犯罪行为。

4. 强农惠农资金管理主体权力过于集中。现行资金管理体制的原因，很多涉农资金的申报、批准、实施、资金拨付乃至验收、监管，均由一个部门或系统负责，造成权力高度集中，给挤占、挪用、贪污涉农资金留下了空间。在农机购置补贴中，农机部门既具体负责办理和审批农机补贴专项资金的职责，又掌握着农机补贴专项资金的结算大权，而财政部门对农机购置补贴专项资金的监管也仅局限于书面审查。再如，在实施退耕还林补贴政策中，乡镇林业站集实施、管理权限集中于一身，部分乡政府还把指标审批、退耕还林合同的签订等也委托给林业站，使林业站集受理申请、勾图、审查面积、登记造册、检查验收、审批指标、签订合同等职责于一身。事实证明这种权力过于集中“既当运动员又当裁判员”的资金运行机制，不断地诱发强农惠农管理部门的“寻租”行为。

（二）犯罪动因类聚强化，难以有效抑制实施侵害强农惠农资金的心理欲望

犯罪动因是犯罪主体在实施犯罪行为过程中所持有的心理欲望与需求。任何犯罪都具有动因，职务犯罪也不例外。“从理论层面上说，职务犯罪的动因有三种：(l)源于基本需要而犯罪；(2)源于过度贪婪而犯罪；(3)放纵自己而犯罪。”[5]在强农惠农资金管理过程中，主体犯罪动因并非单一，而是各类动因交错综合的结果，并且当外部环境没有得到有效变革来抑制其犯罪内在心理时，这种犯罪动因会因为“确信幸免”和机会、条件的存在而不断强化和类聚，直至侵害强农惠农资金的行为被外部否定评价。强农惠农资金运行领域职务犯罪中，犯罪的动因主要源于以下几个方面或以下几个方面助长了主体的犯罪动因：

1.惩治的基础性作用没有得到有效发挥。惩治具有“惩前毖后”的警示引导作用。对犯罪行为的及时惩治是遏制职务犯罪动因的主要手段之一。然而实践中对强农惠农资金运行领域职务犯罪的惩罚失当现象不但没有起到警示作用，还强化了强农惠农资金管理主体的犯罪动因。这种现象突出表现在：一是惩处认识偏差。在职务犯罪案件和线索移送上，一些部门为了“保护干部”，发现了职务犯罪线索后不移送司法机关，最终以党纪、政纪处分代替刑事处罚，这在强农惠农资金渎职案件中尤为明显。这种变通的处理方式自然难以警戒后来者。二是案件查处失速。就检察机关的司法实践而言，该类案件涉及环节多、政策性强、专业程度高，查处难度较大，而且很多案件案值不大，达不到立案标准或是由于主体身份问题管辖不了而不能立案查处，形成较大的“犯罪黑数”[⑤]，强化了部分处于犯罪边缘的“观望者”的赌注心理。同时在查办该类案件中，由于部分强农惠农补贴资金指向的补贴对象已经转移（如粮食直补中收购的粮食）或灭失（如危房改造中的危房），证据难以收集和固定，加上犯罪同伙之间往往也同时达成攻守同盟，给侦查带来一定的难度，导致案件查处周期较长。该类犯罪查处的滞后性也加大了行为者的侥幸的犯罪心理。三是司法不严，处之过宽。对案件处理呈现出的缓刑、免于刑事处罚等轻刑适用率偏高，以及暂予监外执行（保外就医）、假释适用过多、过宽等现象，很大程度上降低了刑法的预防功能和犯罪的成本。在被查处且被判决的1432名强农惠农资金运行领域职务犯罪者中，被判处缓刑或是免于刑事处罚的就有916人，占判决人数的63.97%。这种处之过宽的现象，增强了强农惠农资金管理主体的犯罪动因，难以有效抑制其实施侵害强农惠农资金的心理欲望。

2.工作物质保障不足。为保证强农惠农政策的落实，各级政府需要层层部署，组织人员抓好落实，包括召开会议、转发兑付文件、制作宣传资料、编制账卡表册、上门宣传、张榜公布、协调纠纷、事后监督等等。虽然绝大部分强农惠农资金都规定财政需要拨付相应工作经费作为资金管理的保障，但是调查了解发现，受地方财力状况的制约，一些市、县强农惠农管理部门争取该类工作经费难度较大，有的地方工作经费低于政策要求，有的甚至尚未将工作经费列入本级预算。这种情况导致了一种“两难困境”：一方面不履行强农惠农资金管理的职责有可能导致渎职失职，另一方面由于缺乏经费保障难以履行该职责。诱发资金管理主体套取补贴资金作为工作。在他们看来，不履行职责被检察机关查处其渎职失职行为，更为重要的是如果不履行职责不按时完成上级下达的任务，更有可能涉及其岗位晋升、部门地位巩固等政治考虑，而套取补贴资金用于工作经费却又是“现实所迫”，容易取得领导同情和认可。因此，在此困境下，强农惠农资金管理者往往选择通过套取补贴资金或收受贿赂等形式来弥补工作经费不足进而履行相应的管理职责[⑥]。以农机购置补贴为例，农机管理部门在补贴下发前要进行“人机一致”的核实，补贴下发后要到购机者所在村监督机器是否被转卖等工作，基于农机购置补贴工作经费不到位的问题，有的农机管理部门甚至集体开会研究，通过收受农机供应商“好处费”，建立部门“小金库”来弥补经费的不足。此外，一些农村基层组织干部在协助管理强农惠农资金过程中，也存在弥补农村“两委”经费不足的动机。农业税取消后，转移支付平均每村只有 2万元左右，多数村集体再无其他稳定的经济来源，经费不足以保障日常工作运转、五保供养、村干部待遇报酬等。为此，一些村干部就盘算以虚报、截留、隐瞒收入等方式套取强农惠农资金来弥补经费。

3.亚文化[⑦]客观存在，犯罪行为容忍度得到提高。“个人对获得成功的非法机会和合法机会的不同接近程度决定了犯罪，当个人希冀获得成功的合法机会受阻时，就会以非法手段（机会）来谋求成功，从而导致犯罪。”[6]对于急于解决部门利益和集体利益的群体而言，当他们通过正当途径无法满足时，就会对非正当途径获取利益的行为产生容忍，进而加固了行为者的犯罪动因。具体到强农惠农资金运行领域而言，表现为：有的受贿者以及社会公众认为在强农惠农资金管理中受贿只是收受他人钱财，没有吞挪国家财产，属于社会可以“容忍”范围的行为；通过骗取强农惠农资金增加单位经费的行为被说成“能办事的好人”，并得到同情；有的认为强农惠农资金属于国家资金，即使有人套取、截留、挪用，那也是国家层面的事情，与个体利益没有受损，表现出“事不关己，高高挂起”的态度。这些社会对强农惠农资金运行领域职务犯罪行为表现出来的高容忍程度，致使犯罪行为者因为得到“默许”、“支持”、“鼓励”而在意识中巩固其犯罪动因。

（三）对强农惠农资金的保护不力，增加了被侵害的几率

任务犯罪都具有一定的目标，对目标保护的程度决定了犯罪实施以及实现结果的可能性。强农惠农资金运行领域职务犯罪的目标就是强农惠农资金以及由此衍生的公共资源。据不完全统计，“2007年以来，中央和自治区投入广西各地的强农惠农资金达634亿元，惠民政策867项，涉及群众直接补贴资金180多亿元”[7]。这些庞大强农惠农资金就成为该类职务犯罪指向的目标。可以说对强农惠农资金保护程度决定了该类案件发生几率的决定因素。在强农惠农资金保护中，主要存在以下问题：

1.管理部门众多、资金项目繁多，管理体制不科学，不利于统一监管。虽然近年来在政策层面一直在加大强农惠农资金的整合，但在实际运作中强农惠农资金的管理部门和资金项目仍然十分分散。当前强农惠农资金运行涉及的部门包括财政、发改、民政、卫生、教育、国土、计生、科技、水利、卫生、交通、农业、农机、林业、商务、扶贫、人事、水产、文体、建设、畜牧、组织部、共青团等部门。即使同一资金项目，也存在多部门管理的现象。如农村劳动力培训，涉及农业、人事、社保、教育、扶贫、共青团、妇联等多个部门。这种惠农政策政出多门，涉农资金的分配、管理和使用也由多个部门负责的体制，部门间互不隶属，实行的是条条管理，不利于形成监管合力。部门在制定强农惠农政策时，多从部门工作角度考虑，缺乏系统性和协调性，使涉农项目小而多，资金安排零又散。据不完全统计，当前的强农惠农资金涉及支持农村基础设施建设类、涉农补贴、支持农业产业化发展和社会化服务体系建设、农业综合开发、农村综合改革、农业防灾救灾、支持农村社会事业发展、财政扶贫开发、库区移民、支持农村基层组织建设等10大类82项。这些具体的强农惠农资金项目，不但主管部门不同，而且兑付方式也不尽一样，既有“一折通”发放，也有部门审核发放，也有提货直接抵扣和承保机构兑付的。强农惠农资金项目的分散、繁杂不但农民难以全面了解和监督，专门的监督机关也疲于梳理各种政策、资金规模、资金流向等工作，大大降低了监督的效果。

2.具体制度存在漏洞，不利于规范管理。一是制度本身失范。如在农机购置补贴中，机具目录不是通过市场竞争方式产生，而是由中央和地方的财政、农业部门指定，一些地方农机管理部门领导就利用制订非通用目录的机会进行“寻租”，帮助企业进入机具非通用目录，收受企业的“好处费”。二是制度可操作性不强。如根据规定，部分强农惠农资金由财政部门电话回访或实地抽查后，直接发放到农户的“一卡通”。实践中，由于农户居住分散、通讯方式处于变化之中，各地财政部门人力、财力又非常有限，规定的回访、抽查制度无法落实到位，财政部门只能根据各地上报的数据发放补贴资金，导致一些强农惠农资金极易被冒领。三是制度落实方式比较粗放。有些强农惠农政策因落实时间紧，在政策还没有得到农民普遍了解或接受时，就匆匆付诸实施，部分管理者利用信息不对称来骗取、截留强农惠农资金。如部分家电经销商和主管部门工作人员相互勾结，利用农民对家电下乡补贴热情不高之机，以伪造身份证等手段，骗取家电下乡补贴资金。

3.资金运行环节多，不利于资金监管。部分资金管理使用涉及中央、省、市、县、乡镇等5个层级，项目需要层层上报、层层审批，资金再层层下达，战线长、范围广、环节多，其本意在于通过多个部门、多个环节来实现对补贴资金的监管。然而，事实上部分强农惠农资金运行过程中由于流经部门和程序多，加上制度设计的漏洞，恰恰不利于资金的监管。例如，在农机购置补贴领域中，补贴资金的流转为农机局→经销商→农户，实行的是经销商上报销售报表，县、市、自治区三级农机部门逐级审核，最后财政集中支付的方式。这种模式不但导致受补贴者获得补贴程序繁杂，而且部分县、市农机管理部门不但放松监管，而且还与经销商互相勾结，套取补贴资金。

4.法规繁杂原则，不利于及时救济。目前关于强农惠农资金运行的法规、规章以及规范性文件众多，但是这种层次效力各不相同的规范仍不能避免规治不力的问题：缺乏必要的衔接，甚至相互矛盾；应急性、临时性的规定多，长效治本的少；正面规范的多，责任追究措施少。此外，这些规范大都是原则性的规定，这些疏漏致使一些事项缺乏必要的明确性规定，使资金受益者处于弱势地位，难以遏制贪腐者对强农惠农资金的贪利行为。

（四）犯罪机会与途径的存在，促进了强农惠农资金犯罪实施与结果实现的可能性

犯罪机会与途径是犯罪得以实施的客观环境与条件。在职务犯罪的生成中，犯罪场(犯罪机会)通过削弱或增强犯罪原因，从而抑制或促进职务犯罪行为的发生。”[8]就促进强农惠农资金运行领域职务犯罪发生的机会与途径主要包括以下几个方面：

1.信息公开制度落实不到位。信息公开是及时发现和对抗权力滥用的基础性前提，而信息的不对称则有可能成为暗箱操作和谋取私利的条件因素。在强农惠农资金运行过程中，由于信息的不公开或不完全公开，为强农惠农资金运行领域职务犯罪实施与结果实现增加了可能性。许多村民获知强农惠农政策主要依靠电视和乡镇政府、村级组织的口头传达和村务公开栏。有的农村基层组织人员受利益诱惑，故意隐瞒惠农政策，利用村民对政策不知晓或知晓度很低的优势，虚报、侵吞本属于其他村民的惠农资金。如一些粮食、财政部门和村委会共同勾结，隐瞒粮食直补政策，自己从其他农民那里收购粮食后卖到粮所，领取订单粮食收购补贴。有的农村基层组织人员则利用国家对危房改造政策宣传力度不够的机会，以交纳各种“工作费”为由向获补贴的改房户索贿。此外，受制于村务和政务公开不到位，许多强农惠农补贴资金数据（包括补贴对象、标准、发放进度等信息）不能实时公开，受补助对象以及其他人难以对资金的落实进行及时有效的监督，有的农民甚至拿了补贴也不知道补的是什么，自己应该补多少，这些空缺为相关人员贪污、挪用强农惠农资金提供了机会。

2.基层财务管理存在不规范。在支持农村基础设施建设、支持农村社会事业发展等强农惠农政策实施过程中，部分强农资金拨付到村一级集体账户后，由于财务管理不规范，给农村基层组织人员贪污、挪用提供了便利。一是“村财乡管”制度执行不力。全区有7685个行政村实行了财务会计委托代理，仅占全区行政村总数的50.88%，况且在638家委托代理服务中心中仍有151家仍采用手工方式记账，给资金管理留下了隐患。此外，许多代理中心人员配备薄弱，对各村财务资料无法进行认真审核或仅限于形式审查，蜕变成为村级财务的“保管员”，资金监管流于形式。二是村民理财小组形同虚设。绝大多数村民理财小组，只是在名义上负责审核村财务收支，对实际财务状况不了解，村财务基本上由村书记、村主任和文书操办，有的村民理财小组印章甚至由村支书或村委会主任掌管，为农村基层组织人员挪用强农惠农资金提供了便利。三是会计人员业务能力不高。相当一部分村财务人员学历较低，未受过专门的会计业务培训，账据不符、账账不符、账物不符等情况普遍存在，给强农惠农资金监管以及发现查处犯罪带来了困难。

3.监管制约机制运行不畅。虽然现有的制度中不乏强农惠农资金监管的规定，但或由于规定模糊，或是责任不明确，或者条件不足而致使监督制约机制运行不畅，针对强农惠农资金的违规违法行为得不到及时纠正。一是监管责任模糊。由于条条之间、条块之间对项目资金分配管理有各自的视角，导致监管要求、项目质量、验收标准各异，难以做到统筹协调。如阳光培训补贴惠农政策规定的资金拨付制度，根据规定，应由主管部门对培训人员进行核实，并且财政部门检查或抽查后，再将阳光培训补贴资金拨付给培训机构。这种程序设计原本是为进一步保障资金安全，实践中却易使培训主管部门和财政部门在“核实”问题上彼此依赖，导致资金监管出现缺位。二是监管力量不足。退耕还林补贴政策的落实，需要林业主管部门采取抽查、回访等方式加强补贴申报发放工作的监管，但由于基层林业站往往仅有一两个工作人员，却要面对全镇上千家林户、成千上万亩林地，导致其对村干部虚报面积的行为，无法及时发现并予以纠正，而上级林业主管部门验收审核时，既任务繁重，又远离落地项目，大多只得“信任”下级上报的书面材料，给犯罪分子提供了可乘之机。三是监管方式不科学。如国家要求对补贴的农机具建立监管档案，以便跟踪监管，防止倒卖行为发生。但调查发现，在农机购置补贴具体管理工作中，农机具档案系统仅有一份经过审批的申请表、确认书和补贴协议的汇总文档，没有达到国家要求的计算机管理水平，需要跟踪管理时，只能靠手工检索，查阅档案，对照档案进行电话查询监督。这种落后的档案管理方式和监督方法，难以适应日益繁重的监管任务，导致监管覆盖面和效果均受影响。四是专门机关监督缺位。除少数地方和少数强农惠农项目（如农村“普九”教育化债）因政策设计规定须审计方可支付资金外，绝大多数强农惠农资金未经同级审计，亦无人大、纪检、检察等介入同步监督。同时，强农惠农资金主管部门与专门监督机关之间没有实现强农惠农资金信息的共享与交换，难以及时介入监督。

三、强农惠农资金运行领域职务犯罪预防建议

对职务犯罪的预防，在治理措施的设计上，就是以规范公共权力的运行为主线，以制约职务犯罪主体为基础，以抑制职务犯罪动因为前提，以保护职务犯罪目标为根本，以减少和消除职务犯罪机会为重点来研究和探索治理职务犯罪的对策和措施。在治理策略上，既要对单个生成要素进行阻遏限制，实行各个击破，又要防止各生成要素的相互黏合，实行综合防治。据此，可将职务犯罪的预防划分为四个等级：第一，有效防止职务犯罪的发生；第二，及时发现、预警职务犯罪；第三，有效控制职务犯罪；第四，及时揭露职务犯罪。[9] 就强农惠农资金运行领域职务犯罪预防而言，也从犯罪主体、犯罪动因、犯罪目标和犯罪机会四个方面提出建议。

（一）规范强农惠农资金管理主体行为，减少其实施侵害的可能性

1.完善农村干部任职的机制，促进强农惠农资金管理主体的素质的提升。农村基层组织作为协助强农惠农资金管理主体之一，其人员素质与行为与强农惠农资金廉洁建设紧密相关，强农惠农资金运行领域职务犯罪的预防需要完善农村基层组织的用人制度。一是严格基层“两委”成员选拔程序和标准。坚持公平、公开的原则，把勤劳实干、依法办事的人到村委、社区任职。同时加强对“两委”选举的指导与监督，发现有违法选举行为的依法及时处理。二是注重优化基层“两委”成员结构。拓宽用人渠道，通过选派军转干部、优秀大学生、党政部门优秀干部等村委会挂职锻炼，优化“两委”成员年龄、学历、政治素养的结构。

2.加强对强农惠农资金管理主体的资格审查，减少利益冲突。规范协助强农惠农资金管理的农村基层组织工作人员选派程序和要求，加强对该类人员廉洁的审查，保证被选用人员具备较高的综合素质，防止他们“带病上岗”，从源头上切断强农惠农资金运行领域职务犯罪的“黑手”。同时在强农惠农资金管理中实行回避制度，防止受益者与管理者同时兼任的利益冲突。

3.加强对强农惠农资金管理队伍的预防教育，增强主体防范犯罪的意志。一是将预防职务犯罪教育纳入强农惠农资金管理人员岗位培训内容，提高工作人员的廉洁守法意识。二是以近年来被查处的强农惠农资金运行领域职务犯罪典型案例为反面教材，通过开展法制宣讲、组织旁听庭审、职业道德学习等方式和方法，增强工作人员依法履职和风险防范意识，提高其遵纪守法的理性认识，消除因不了解法律、对法律存在错误认识而产生的侥幸心理。

（二）内外规正，抑制犯罪动因，降低行为者实施侵害的心理欲望

1.健全行政执法与刑事司法相链接机制，提高及时发现犯罪能力。行政执法机关和行政执法监督机构发现国家工作人员在强农惠农资金过程中违法犯罪线索的，应当根据案件的性质，及时向纪检监察机关或者检察院移送。检察院对于行政执法人员不依法移送涉嫌职务犯罪案件的要加强监督，涉嫌渎职侵权犯罪的，依法追究其究刑事责任。

2.加大打击力度，发挥惩治的基础性作用。一是保持打击犯罪的高压态势。开展强农惠农资金运行领域职务犯罪专项治理活动，尤其是要组织力量集中查办一批党委政府关注、人民群众反映强烈、造成重大经济损失和恶劣社会影响的强农惠农资金领域职务犯罪案件。二是建立查处强农惠农资金运行领域职务犯罪案件协作配合机制。纪检和检察机关要加强协作配合，建立案件线索相互移送制度，积极整合纪检监察机关、检察机关内部资源，实现发现、查办、防范强农惠农资金运行领域贪污贿赂、渎职侵权违纪违法行为的有效衔接，通过积极查办案件，开展预防，巩固、转化和扩大办案综合效应，形成查办和预防犯罪互相促进、互为补充、整体联动的工作格局。三是提高刑罚的确定性与严密性，尤其是重视解决该类案件处罚偏轻的问题。进一步规范职务犯罪案件自首、立功的认定，严格缓刑、假释、监外执行的适用，加大对该类职务犯罪案件审判活动的法律监督力度，对认定事实和适用法律错误、量刑畸轻畸重、严重违反诉讼程序的要依法提出抗诉，改变职务犯罪量刑普遍偏轻的现状，进一步提高刑罚的确定性与惩戒性，发挥刑罚的预防功能。四是健全财产刑、资格刑和自由刑有机结合的多元刑罚体系，探索加强职务犯罪经济惩罚和资格刑限制力度的方法。“我国刑法典关于腐败犯罪的这种刑罚设置与腐败犯罪的罪质不符”[10]，为此“有必要实行资格刑分立制，规定资格刑剥夺的权利可以分解适用，这样可以根据惩罚和预防犯罪的需要，剥夺罪犯一项或多项资格，以避免整体适用造成 ‘刑罚过剩’弊端”，[11]使犯罪行为法律上受惩罚，经济上“破产”，政治上受限制，提高其犯罪成本，促使刑罚预防效益最大化。

3.提高强农惠农资金管理主体物质保障，降低犯罪动因。一是建立强农惠农资金管理工作经费和补贴资金同时发放的机制。地方各级政府及财政部门保障和增加强农惠农资金运行管理专项业务经费投入，充分考虑管理工作中发生的额外经费开支，改变目前工作经费保障不足的现状，在预算补贴资金的同时预算工作经费，实现工作经费和补贴资金同时下拨。二是建立农村基层组织干部待遇正常增长机制。由县（区）以上政府统一村干部的待遇标准，逐步推行养老保险和工龄补偿制度以及待遇与当地经济发展水平稳定增长制度，减少农村干部的后顾之忧。三是建立村组干部参与强农惠农资金管理补助机制。在协助政府进行强农惠农资金管理过程中，村组干部除了参与资料审核、上报外，还协助有关职能部门做了大量的诸如居中协调、政策宣讲、基础调查等辅助性工作。强农惠农资金管理工作的顺利开展与他们的辛勤付出密不可分。如果艰苦的付出不能得到相应的回报，不但会伤害村组干部开展工作的积极性，而且也容易激发他们以非法方法获取补偿的心理。为此，应考虑在专项工作经费中拨出专款用于补助参与了强农惠农资金管理工作的村组干部，使他们的工作付出获得相应的物质回报，降低其侵占和挪用强农惠农资金的心理欲望。

3.加强廉政文化培育，降低社会对职务犯罪的容忍程度。从目前查办的案件来看，凡是职务犯罪易发多发的地方，也是廉政文化建设薄弱、缺乏崇廉文化氛围的地方，需要加强廉政教育与文化建设。一是实施农村廉洁教育工程。将反腐倡廉教育由国家机关工作人员扩展到全体公民，从城市扩展到农村，积极开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育、法制教育以及预防职务犯罪基本知识结合起来，增进全社会尤其是农村预防职务犯罪的技能。二是建立农村预防工作机制。在党委统一领导下，依托各乡镇派驻检察室和村纪检小组加强职务犯罪预防工作。同时可以在各乡镇、村组以及大学生村官中聘请预防联络员，延伸预防工作的触角，注重农村廉政文化的培育。

（三）加强对强农惠农资金的保护，减少被侵害的几率

1.推进强农惠民资金的整合，增进资金运行有序性。由财政部门牵头，建立健全农业专项资金整合工作机制，通过规划引导、部门协调、统筹安排，优化配置各部门、各渠道安排的支农资金，逐步形成项目安排科学、投向重点突出、使用规范高效的支农资金管理运行机制，提高强农惠民资金监管的针对性。对增量资金，建立以整体事权为依据、集中转移下达的支农资金分配机制，由地方政府统筹安排使用，推进资金运行的有序性。[12]

2.建立补贴与激励相结合的政策机制，增进资金运行的有效性。制定强农惠民资金绩效考评指标体系和评价标准，考核强农惠农资金的使用效果，建立强农惠农资金使用效益的经常性反馈制度。将强农惠农资金管理与分配实现挂钩联动，对强农惠农资金管理好的单位和部门，给予资金、项目、增加投资规模等奖励，对于强农惠农资金管理差，截留、挪用、挤占资金的单位和部门，除按规定处理外，视情况终止对项目的支持，收回或抵减资金，扣减其下一年的资金额度。

3.完善强农惠农资金具体操作制度，提高资金运行的规范性。一是规范资金申报、审核、立项、分配工作[13]。由各级财政部门、强农惠农资金主管部门和乡镇、村社对上报资金项目的真实性和合规性负责。对直补类资金，用由相关主管部门会同财政部门做好有关数据的调查、统计和核实工作；对工程类项目资金，由财政部门或主管部门在立项时实行公示公告制、现场核查制和专家评审制，提高立项环节的公平性、公正性和公开性；对其他非工程类项目资金，由财政部门或主管部门根据有关资金管理要求，综合各项因素，科学合理测算资金需求，制定定额或定项补助标准。强农惠农资金实行规范化分配，应采用公式法、因素法、竞争式等方法结合绩效评估结果科学合理分配资金，实行集体研究制度，进而增加资金管理与政策执行的透明度。二是简化补贴资金的发放方式。从便捷、惠民、高效的角度出发，进一步简化各项对农民的补贴类资金的发放方式。充分发挥乡镇财政贴近农村、就近监管的优势，对农民个人的直接补贴的所有资金实行“一卡通”发放，实施精细化管理。三是进一步推行项目审批权限下放改革。继续探索救灾资金、财政扶贫资金、小型农田水利工程建设补助资金等专项资金项目审批权限下放到县级的有效途径，减少强农惠农项目审批环节，强化地方特别是基层财政部门的管理责任。[14]省级以上部门通过控制新增强农惠农资金的设置，减少对具体项目的过多包揽。这样一来，上级行政部门的工作重心从繁杂过细的审批事务中解脱出来，集中精力研究宏观政策规划，监督强农惠农资金的落实。

4.强化强农惠农资金监管主体责任，提升资金运行的自我纠正能力。对发生强农惠农政策公开不及时、不全面；在调查摸底过程中工作失职，导致基础数据填报不真实；工作失职将不符合条件的对象纳入申报范围或者未将符合条件的对象纳入申报范围；以虚报、冒领等手段套取、骗取或者截留、私分强农惠农资金；对基础数据审核不严格或故意弄虚作假；未按规定对强农惠农资金实行专户管理、直达账户；未按规定及时足额开具拨付指令，拖欠延压强农惠农资金等行为的，资金管理部门、乡镇（街道）、村（社区）、项目单位主要负责人或者有关人员进行批评教育、组织处理、纪律处分或刑事处理[15]。通过细化和明确各类强农惠农资金监管主体的责任，促进资金在运行过程中，相关管理单位及时、主动发现和纠正偏离制度的苗头性行为，抑制职务犯罪的生成。

（四）减少强农惠农资金犯罪的机会或途径，降低犯罪实施和结果实现的可能性

1.建立强农惠农资金工作信息平台，拓展资金监管覆盖面。完善现有的自治区、市、县三级联网的民生资金电子平台， 将强农惠民政策、资金发放流程、发放标准、发放对象、发放金额、发放进度等集中公布于电子平台，向全社会公开，确保公众的知情权与参与权，防范强农惠民被截留和挪用。

2.对强农惠民资金实行“明白册”告知制度，提升资金运行的透明度。在建立强农惠农资金工作信息平台的同时，通过“明白册”将各类强农惠农资金发放情况的具体登记清册告知农民。“明白册”实行一人一册，刊载补助对象（农户）的基本情况（包括户主姓名、身份证号、存折号、开户银行、土地承包面积、家庭成员情况等），强农惠农政策的主要内容（包括补助资金项目名称、文件依据、补助对象范围和补助标准等），以及补助资金的具体发放情况记录（包括具体补助金额及资金发放日期等）等信息，由乡镇财政机构定期打印送达到农户，发挥乡镇财政就地就近资金监管作用。

3.加强对强农惠民资金的专门监察，增进资金运行安全性。运用“制度+科技”的理念，由各级纪检监察部门和审计部门通过民生电子监察系统对强农惠农资金的分配、拨付、使用情况进行全程监控，统一监管、动态监督，发挥电子监察系统的公开平台、服务平台、监督平台的作用，从公开途径与监督方式上解决贪污、截留、挤占、挪用、骗取强农惠民资金等职务犯罪问题，保障强农惠农政策资金真正惠及广大农民。

4.建立强农惠农信息沟通共享工作机制，增进资金监督有效性。推动各级纪检监察机关、人民检察院、审计部门与当地党委农村工作综合部门、发改委、教育、民政、财政、人力资源社会保障、国土、水利、农业、卫生、审计、林业、扶贫等强农惠农主管部门建立联席会议制度，根据工作需要定期或不定期召开联席会议，相互交流、通报情况。信息情况交流主要包括：纪检监察机关、人民检察院、审计部门开展惩治和预防强农惠农资金运行领域职务犯罪工作的动态信息和工作成效等，强农惠农管理部门如实向当地纪检监察机关、人民检察院、审计部门提供由本部门负责的强农惠农资金规模、具体项目、政策文件、工作流程、管理制度等，以便各级纪检监察机关、人民检察院、审计部门全面掌握强农惠农资金投入情况和相关政策，更有针对性地开展惩治和预防该类职务犯罪工作。

5.推进农村财务集中管理平台建设，增进资金运行的规范性。探索在乡镇建立农村财务监管中心，推行农村财务委托农村财务监管中心代管，统一货币资金管理、统一财政专项资金管理、统一财务核算管理、统一账前审核、统一公布账目、统一招聘录用人员、统一组织审计，实现农村财务监管精细化管理；将各项财务指标置于农村财务网上监控平台，通过政务网连接，实现动态监控、实时预警纠错，提高村务公开水平和强农惠农资金公开实效。

【参考文献】