社区矫正背景下的检察监督职能研究

——以修正后刑诉法为视角

苍梧县检察院  梁琪  梧州学院  柳洁

内容摘要：自引入“社区矫正”这一概念以来，我国的社区矫正试点工作已开展了八年多，其中检察机关的监督职能起到至关重要的作用，保障了社区矫正工作顺利进行。修正后刑诉法虽然对社区矫正的执行主体、执行对象等作了相关规定，但社区矫正的法律监督仍存在“盲区”，影响了检察机关法律监督职能的发挥。为此，有必要在现行社区矫正背景下，对检察机关的法律监督职能进行相关研究，探索完善社区矫正中检察监督的具体途径和方法，以保障检察机关法律监督职能的实现，维护司法权威和社会公平正义。

关键词：社区矫正　检察机关　监督职能

“社区矫正”（Community correction）对我国而言是一个“舶来品”，它是我国在借鉴国外社区矫正实施经验的基础上，通过地区试点工作的探索逐步确立起来的与监禁刑相对的一种新的行刑方式。虽然我国新修正的《刑事诉讼法》对社区矫正的执行作了相关规定，但现行社区矫正司法实践中仍存在“拿来主义”、“水土不服”等诸多问题。究其原因，检察机关对社区矫正监督职能的缺失在一定程度上占了较大比例。本文将以我国修正后的刑诉法为视角，结合新刑诉法中有关社区矫正的规定，从社区矫正的检察监督实践出发，就检察机关对社区矫正的法律监督职能发挥等问题展开分析和探讨。

一、背景引入：我国社区矫正现状

社区矫正是西方国家首先推行的一种刑事执法模式，这一理念最初始于19世纪末近代学派的行刑社会化思想。而后，随着以安塞尔为代表的新社会防卫学派引导的刑罚人道化以及罪犯再社会化思潮的影响，社区矫正思想逐步渗透到各国的立法及司法实践。当前，社区矫正这种非监禁式、开放性的罪犯矫正方式正越来越受到世界各国青睐。

而在我国，社区矫正则经历了从无到有、从小范围试点到逐步铺开、不断规范与完善的过程。从2003年“两高”、“两部”联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》，[①]到2011年2月25日，第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过的《刑法修正案（八）》，首次以法律形式明确“社区矫正”，规定“对被判处管制、宣告缓刑或假释的犯罪分子，依法实行社区矫正”。至此，实施了八年试点工作的社区矫正制度正式纳入我国刑法执行体系之中，社区矫正正式进入法制化轨道。特别是2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过的《刑事诉讼法修正案》，[②]表明了我国法律对社区矫正制度的逐步规范与完善。

由于开放化、社会化等特点，社区矫正对于服刑人员的生活、工作影响较小，服刑人员再犯罪率相对于其他刑罚方法也相对较低，社区矫正的刑罚效果良好。社区矫正的实践成果证明：社区矫正这一行刑方式，不仅有利于犯罪人改过自新、不再犯罪，进而顺利回归社会，而且符合我国当前经济社会的发展需求，符合中国特色社会主义的基本国情。[③]

二、主题破析：社区矫正中的检察监督

（一）社区矫正中的检察机关职能定位

检察机关担负着对刑罚执行和监管活动的法律监督职能。首先，实施法律监督是我国宪法对检察机关的职能定位，[④]检察机关的职能主要通过履行法律监督职责来完成。宪法这一规定，奠定了检察机关开展社区矫正法律监督的权利根基。其次，新实行的《刑法修正案(八)》、《社区矫正实施办法》都明确了检察机关是社区矫正法律监督机关。[⑤]第三，2012年3月我国新修正的《刑事诉讼法》第265条明确规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”由此，标志着我国社区矫正的检察监督职能已正式确立。

（二）社区矫正中的检察监督实践

2012年3月，广西苍梧县检察院成立广西区第一个派驻乡镇社区矫正检察室，就开展社区矫正检察监督工作制定相关规章制度和工作机制，由检察机关依法对社区矫正工作进行全程监督,包括对社区矫正的交付环节、监管措施、终止执行等实行监督，从而依法维护社区服刑人员的合法权益，防止和纠正侵犯其合法权益的行为发生。[⑥]近年来，我国各地检察机关都立足法律监督职能，整合社会资源，深入参与社区矫正试点工作，积极探索在开放式环境下对罪犯进行监管教育的方法，创新社区矫正检察监督方式，丰富社区矫正检察监督的内容，以确保社区矫正检察监督工作的合法性、有效性，最终保障社区矫正的贯彻落实。[⑦]

由此可见，检察机关对社区矫正进行法律监督，既是执行监督职能的重要内容，也是检察机关的一项重要任务。检察机关在社区矫正工作中充分发挥其法律监督职能，有利于保障社区矫正的依法执行，维护社会安定和谐，促进国家长治久安。

三、问题研究：检察机关在社区矫正中的监督职能缺失

自我国社区矫正试点工作开展以来，为保障其顺利进行，检察机关对社区矫正的法律监督工作也不断加强并取得良好成效。但是，由于社区矫正本身是一种新事物，我国当前的立法中缺乏相应的配套监管措施，司法实践中的社区矫正检察监督还处于探索阶段，因此，检察机关在行使社区矫正法律监督职能时不可避免地存在一些问题：

（一）法律依据不完备

就立法而言，我国目前还没有一部全面完备的规制社区矫正工作的统一法律规范及配套措施。虽然，自2012年1月10日由“两高”、“两部”联合下发的《社区矫正实施办法》，进一步规范了社区矫正工作，但实践中还是没有真正统一全国社区矫正工作的执行。司法实践中，各地社区矫正工作的执行虽然以《实施办法》为基础，但同时又结合各地社会实际制定相应的配套规定或实施意见等，进一步指导和规范本地的社区矫正工作。例如：2012年，四川省宜宾市多部门率先在全省联合出台《社区矫正工作实施意见》，全面推进社区矫正工作。[⑧]由此造成，司法实践中，各地的社区矫正工作往往只能依据效力不高的实施意见和内部规定来实际开展，而各地的社区矫正制度的标准、内容、执行等并不一致，因此导致社区矫正的执行效果也无法统一。全国人大审议通过的《刑法修正案（八）》，首次以法律形式规定了“社区矫正”的概念，新修正刑诉法也对社区矫正的执行主体、种类等作了相关规定，但新刑法、新刑诉法对于社区矫正的检察监督对象、内容等却都没有作明确规定，导致社区矫正中检察监督的权责范围不明。因此，在刑事诉讼法修正案颁布以后，构建一部统一完备的、包含配套实施措施的《社区矫正法》，以规范社区矫正工作，完善社区矫正检察监督，无疑已成为亟待解决的问题。

（二）监督对象不定

社区矫正实践中，检察机关监督对象无法确定，主要表现在：执法主体—— “社区矫正机构”不明。《社区矫正实施办法》中规定：人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。修正后刑诉法规定：社区矫正由社区矫正机构负责执行。由此可见，检察机关应以“社区矫正机构”作为法律监督对象。但当前我国的社区矫正执行机构分为：管理型执行机构（主要承担管理职能，包括对社区矫正执行人员的管理和对社区矫正法罪人的管理）和实务型执行机构（直接从事社区矫正工作和管理社区矫正对象的机构）两种。[⑨]在我国乃至国外大多数国家，实际上并没有规定统一明确的“社区矫正机构”。司法实践中，整个社区矫正执行环节往往是由多个部门和系统合作执行，由各有关国家机关、社区团体、组织等共同参加，分工协作。其中，虽然司法行政机关起着牵头管理、组织作用，但同时公安机关及其他有关部门在社区矫正工作中的作用也不可或缺。由此可见，修改后刑诉法中仅规定了社区矫正执行的概况主体——社区矫正机构，但实际上我国并没有一个专门的社区矫正执法部门，社区矫正机构无法确定。从而导致，当社区矫正工作出现问题需要追究监管责任时，检察机关该追究哪一个主体的责任无法确定。此外，当几个责任主体互相推诿时，又会因执行主体不明确而难以追究具体责任主体的责任。社区矫正的监督对象不明，直接导致检察机关的法律监督工作难以展开，直接影响到社区矫正的效果和检察监督的司法权威。

（三）监督模式单一

由于社区矫正的检察监督模式刚起步，相关法律法规对监督方式的规定尚不完备，检察机关虽然具有社区矫正监督权，但监督工作的开展还有很多有待加强的环节，如我国修正后刑诉法就对社区矫正的检察监督模式未作明确规定。虽然《社区矫正实施办法》中规定：建立社区矫正审前调查制度，促进社区矫正工作专业化、科学化发展。[⑩]具体来说，就是通过在审判前对犯罪、犯罪人等进行调查，全面分析犯罪人的人身危险性，形成专门调查报告，以作为是否适用社区矫正的依据。但由于目前我国的社区矫正审前调查制度刚刚形成，尚不成熟，可能会因为适用不当而引发新的社会矛盾，因此在司法实践中难以适用。我国目前的社区矫正检察监督活动，一般采取查阅社区矫正对象的案卷和矫正卷宗、与司法行政部门一起约谈社会矫正对象等模式，较为传统和单一。对于这种监督模式下发现的存在问题，被监督单位是否会纠正违法行为以及最终能否纠正违法行为，往往取决于该单位对检察机关监督职能的重视程度和配合心理。只有被监督单位自身的工作意识和能力较强，能够切实贯彻检察机关的监督意见，社区矫正工作才能落到实处。但如果被监督单位对于检察机关的监督意见既不提出异议，又不是拒不改正，而是敷衍了事、拖延怠职，同时此行为又够不上渎职等犯罪的话，那么检察机关在法律上也没有更实际或更严厉、更有效的监督方式来追究责任。此时，检察机关的社区矫正监督手段不免显得“捉襟见肘”。检察监督职权的有限性及监督模式的单一，在一定程度上影响了社区矫正检察监督的司法形象。

（四）监督机构缺失

主要表现在以下三点：第一，缺乏专门的社区矫正检察监督部门。检察机关参与社区矫正监督的职能部门是监所检察科，目前我国大部分地区都是在辖区内有监狱或看守所的当地检察院才设监所检察科，其他没有设看守所或监狱的地区的检察院内不设监所检察部门（主要是城区检察院）。实践中，这些不设监所检察部门的检察院，主要抽调院内其他科室的工作人员参与社区矫正工作，对社区矫正进行监督。[11]由于抽调人员不是专门从事监所检察工作，以其原职能部门的工作为主，参与社区矫正工作只是临时性质，再加上抽调人员的业务能力和专业水平参差不齐，与专门从事社区矫正检察监督的部门相比，其监督行为缺乏一定的综合性和规范化，难以达到理想的检察监督效果。第二，检察机关在开展社区矫正监督工作中与相关部门的协调沟通不够。在社区矫正的司法实践中，检察机关对社区矫正进行法律监督过程中与公安机关、人民法院等部门的协作配合还不够密切，与社区矫正机构――司法行政部门的联系，基本上只是每年各季度对社区矫正工作进行联合检查或集中约谈社区矫正对象时，才在一起开展查阅卷宗、谈话教育等工作，平时就社区矫正专项工作共同研讨或协作配合的机会不多，难免导致各部门间相关监督信息和意见得不到有效传递和反馈，影响社区矫正检察监督职责的有效落实。第三，检察机关对社区矫正的法律监督形式较为传统。由于社区矫正产生时间不长，检察机关对社区矫正的监督工作经验不足，监所检察部门一般采用对刑罚执行和监管活动监督的传统方式对社区矫正进行监督，而社区矫正这种非监禁式、开放性的罪犯矫正方式与将罪犯禁锢在监管场所内服刑的惩罚性矫正方式有所区别。对刑罚执行和监管活动的监督方式主要是发现监管违法行为后，检察机关对监狱或看守所发出纠正违法通知并督促及时纠正，而社区矫正这种开放性的罪犯矫正方式，如果单纯采取一旦发现矫正方式或矫正程序不到位即发出纠正违法通知限期纠正的形式，显得过于僵硬，也难以达到开放式矫正的效果，应探索一种更人性化的灵活便捷的监督形式。

四、对策构建：社区矫正中检察监督职能的强化与规范

为解决社区矫正中检察监督存在的问题，必须采取相应措施加以规范和完善，保障检察机关充分发挥法律监督职能。笔者认为，可从以下几个方面实现理性构建：

（一）转变行刑理念

所谓行刑理念，是指对刑罚的功能、目的、方式及效果的总体看法。在当前重教轻罚、刑罚轻缓化发展的世界潮流中，转变行刑理念即是实现行刑观念的理性化，摒弃刑罚万能思想和重刑主义。具体到社区矫正工作，就是要在社区矫正的刑罚观上树立民主、人道、正义的行刑理念。[12]虽然社区矫正有一定的刑法惩罚性，但它实际上和一般的监禁刑不大一样，它注重的是保障罪犯顺利回归社会，体现的是一种恢复性司法指导下的刑罚理念。此外，从社区矫正刑罚正义的价值取向及其法律本质来看，它是以矫正（恢复）为主、惩罚为基础的刑罚制度。因此，为实现刑罚正义和社会和谐，保障罪犯、被害人、社区、社会和国家的根本利益，要求检察机关在社区矫正工作中必须依法行使监督权限，同时注意更新刑罚执行理念——将刑罚的适用由重刑主义转变为预防主义，注重对犯罪嫌疑人的帮教、改造以及犯罪嫌疑人日后回归社会的准备工作。只有正确认识了刑罚作用、端正行刑理念之后，检察机关才能在社区矫正中更好地发挥法律监督职能，做到监督方向正确、监督措施得当，进而实现监督效果良好。由此可见，转变行刑理念对我国社区矫正监督职能的完善具有着重要意义。

（二）完善社区矫正监督的法律依据

以2012年1月10日“两高”、“两部”联合下发的《社区矫正实施办法》为蓝本，制定出专门统一的《社区矫正法》，同时配套制定人民检察院社区矫正监督实施细则，强化检察机关的监督力和权威性，使社区矫正监督有法可依。理由如下：首先，通过《社区矫正法》的统一性、指导性和强制力以及实施细则的明确性、全面性，能够强化对社区矫正的监督和对社区矫正人员的管理，明确各社区矫正部门的职责和权限,保障社区矫正的贯彻执行，从而实现刑罚目的。其次，在社区矫正立法中明确检察监督的具体内容。应当明确：执行之前，对交付环节的监督；执行之中，对监管措施的监督，对社区矫正对象又犯罪行为的监督，以及对因特殊情形需要变更执行时的监督；执行之后，对执行终止各环节的监督等。这样，可以为检察机关开展社区矫正监督提供明确的法律依据，保障监督职权的顺利实现。

（三）明确社区矫正检察监督的对象

为避免社区矫正的执行问题，保障检察机关在监督工作中责任的明确性、针对性，笔者认为，应将社区矫正检察监督的对象确定为：社区矫正的执行机关――司法行政机关。理由如下：第一，根据我国相关法律规定，司法行政机关是社区矫正的执行机关。我国《社区矫正实施办法》规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。”这一规定即从立法上明确了司法行政机关的执行主体地位。第二，司法行政机关在其规范性文件中也已作出主动接受人民检察院法律监督的规定。[13]第三，将社区矫正的执行权交由司法行政机关，由司法行政机关领导社会各界力量广泛参与，不仅有利于犯罪人顺利回归社会，同时有利于保障犯罪人的人权。综上分析，司法行政机关是社区矫正非监禁刑罚的执行机关，检察机关对司法行政机关的社区矫正执行工作负有法律监督责任。

（四）构建多元化社区矫正检察监督方式

将社区矫正的事后监督方式创新为事前监督、事中监督、事后监督三方面并重，使检察机关的社区矫正法律监督贯穿于整个刑事诉讼程序，构建全方位、多角度的监督方式。具体而言：第一，在实施社区矫正之前，实行介入考评机制。当对可能被判处管制、拘役、缓刑、有期徒刑缓刑的被告人提起公诉时，人民检察院可以先对其犯罪情节、悔罪表现及社会危害性等进行调查评估，考查对其适用社区矫正是否会危害社会，若具备适用社区矫正的条件，则可提出社区矫正量刑建议。人民法院在审判时可以参考人民检察院的量刑建议并作出相应判决，同时人民检察院对人民法院的判决结果进行审查、依法实行监督。此外，对于假释和暂予监外执行活动，人民检察院可以提前介入，以监督违法假释、违法暂予监外执行等。[14]对此，修正后刑诉法也有相关规定，即明确对具备可能适用社区矫正条件的被告人，在作出裁判之前，以书面征求意见、实地调查等方式了解判决对象的一贯表现，考察是否适用社区矫正。同时，建立社区矫正审前调查制度，促进社区矫正工作专业化。[15]第二，在社区矫正实行过程中，针对社区矫正对象自由性、流动性较大等特点，建立社区矫正网络信息流通机制。以法院的社区矫正判决及当地公安机关的人口数据库为平台，以社区矫正执行机关的执行工作为监督对象，通过建立网络信息库，将社区矫正对象的相关情况进行汇总，并将监督结果及意见及时反馈到网络信息平台中，从而使信息和资源在社区矫正的各个相关部门之间顺利流转，变单一的社区矫正监督手段为多元化的、动态监督，以有效防止社区矫正对象逃脱管理或遗漏管理等问题。第三，在社区矫正执行完毕之后，实行监督调查机制。一方面，检察机关可以对执行机关的社区矫正工作进行监督。[16]另一方面，对社区矫正对象执行完毕后的生活、工作等予以相应调查。及时关注矫正对象的心理状态及合理需求，特别是对有再犯罪可能性的应及时予以规劝和教育，提供必要的引导和帮助，以减少再犯可能，深化社区矫正效果。

构建社区矫正中的多元化检察监督方式，不但有利于检察机关随时掌握社区矫正的实施情况，及时监督状况，及时解决问题，保障社区矫正检查监督顺利实行，更有利于社区矫正对象更好地回归社会，保障司法效果，实现司法公正及社会和谐稳定。

（五）健全社区矫正中的检察监督机构

要进一步加强和完善社区矫正检察监督机构，可以从以下几方面进行：第一，设立专门的社区矫正检察监督部门。可以设立例如广西苍梧县人民检察院在广西区率先设置的派驻乡镇社区矫正检察室等类似的专门社区矫正检察监督机构，实现检力下沉，将社区矫正的法律监督触角延伸到基层。对社区矫正实行巡回检查式检察机制，加大监督力度，配备检察官专职从事社区矫正检察监督工作，形成社区矫正检察监督的长效性，确保规范化开展社区矫正检察监督工作。第二，在检察机关内部，合理配置监所检察与社区矫正检察监督机构，配备专业化的检察人才。要提高检察人员自身职业素质，增强监督队伍的专业性。具体可通过对检察人员进行相关专业培训及定期考核，提升检察人员政治素质和法律素养，选拔具备一定业务处理能力的监督人员。可推行岗位责任挂钩机制，通过明确社区矫正中各检察人员的职责权利，将监督失职行为与检察人员的岗位调换、职称评定等挂钩。通过利益责任挂钩机制，确保检察人员以身作则，严格自律严谨执法，确保司法权威及效率。另外，在检察机关各职能部门建立系统化的内部监督机制，充分明确并调动、发挥在社区矫正审判到执行各个环节中的检察机关监督职能，实现社区矫正的全面监督。第三，在检察机关外部，与其他部门及社区矫正对象间建立长效沟通机制。对此，修正后刑诉法也提出，社区矫正是行刑社会化的典型模式，它需要各职能部门围绕做好社区矫正工作，共同协作、相互支持，共同促进社区矫正的有序发展。[17]因此，检察院作为社区矫正的监督部门，在具体工作中，应注重与其他部门的交流协作，及时沟通，切实保障社区矫正工作落到实处。

结　语：

随着当前世界刑罚轻缓化大趋势的发展以及刑罚执行理念的变更，社区矫正以其重教轻罚的优越性，越发受到世界各国的重视。作为一种新的刑罚执行方式，社区矫正蕴涵着刑罚的惩罚性和恢复性双重价值，其不仅体现了对人格尊严的尊重，更重要的是满足了罪犯再社会化和实现自我发展的需求。虽然我国新修正后刑事诉讼法对社区矫正活动作了一定完善，但司法实践中，我国当前的社区矫正工作仍仅处于寻觅探索阶段，检察机关的社区矫正监督工作也还存在着一定问题。由此，不可避免的会影响到社区矫正检察监督的社会效果和法律效果。因此，本文根据我国当前的社区矫正检察工作实践，主要从立法、司法两个方面提出一些对策和建议。然而，社区矫正检察监督之路“漫漫其修远兮”，要构建一套合理的社区矫正检察监督长效机制，实现社区矫正执法的公平公正有效，仍有待社会各界学者及有关机关、部门的共同努力。

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