民行执行检察监督的维度剖析

 ——以公权力间的和谐与良性互动为切入点

陆川县检察院  周雪操

内容摘要：为确保司法权内部和谐，实现检察权与执行权两大公权力的良性互动，民行执行检察监督制度的设置及其具体实施应该掌控分寸，拿捏适度。民行执行检察监督机制的运行应以保障执行、实现执行为根本目的；其程序的启用应以当事人或其他利害关系人的申请为原则；检察监督力度的掌控应局限于合法性审查；其幅度应是有限的；在监督策略上，应注重借助法院系统内部监督机制的作用。

关键词：民行执行  检察监督    监督机制  监督力度  监督幅度

人民检察院对民行执行程序进行监督是由其宪法定位和在国家权力中的分配中的性质决定的，并且有利于增强人民检察院司法机关的属性，提升人民检察院法律监督机关的权威，形成更为全面、合理的人民检察院法律监督结构，从而是将宪法对检察机关的定位落到实处[①]。2012年8月31日十一届全国人大常委会第十二次会议通过的民事诉讼法修正案将原《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事审判实行法律监督”之规定改为现《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”的规定，要求完善民事诉讼检察监督制度[②]。由于民行执行是民事诉讼活动的最后一个环节，也是其中最为重要且最具有实质意义的环节，所以现《民事诉讼法》业已将民行执行活动纳入人民检察院的检察监督中，为实践中早就开展的民行执行检察监督活动提供了法律依据和制度支持，奠定了民行执行检察监督活动的合法性，充实了该活动的正当性。当然，客观地说，现行《民事诉讼法》关于民行执行检察监督的规定还相当疏漏，尚未能作到民行执行检察监督权力运行的规范化、制度化，为更具体地指引及明确地规制人民检察院的民行执行检察监督工作，民行执行检察监督的制度化建构是应然举措。

《行政诉讼法》实施至今，也还展现了陷入现实和制度窘境的另一面，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显存在，行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心[③]。我国现行《行政诉讼法》是1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过的，通识认为该法虽早已落后于我国社会政治、经济、文化发展的实际，但由于种种原因迟至今日《行政诉讼法》的修正仍未真正启动。现行《行政诉讼法》虽未有行政诉讼执行检察监督的明确规定，但理论界一致认为在我国《宪法》根本法的层面，人民检察院对行政诉讼的执行活动进行法律监督是有依据的。另外，作为宪法性法律的《人民检察院组织法》关于检察权的形式、范围及其运作目的的规定，也可以当然可以引申得出人民检察院对行政诉讼执行活动有权进行法律监督的论断。虽然现行行政诉讼基本法并未有人民检察院有权对行政诉讼执行进行法律监督的明确规定，但近年来，行政诉讼执行检察监督的实践却在不少地方切实开展着，并且取得了良好的法律效果和社会效果。开展行政诉讼执行检察监督实践的地方，其依据主要凭借两种形式：其一是有地方的人大常委会通过地方性法规的形式规定了人民检察院有权对人民法院的执行工作进行监督，比如2010年3月宁夏银川市人大常委会通过了《关于加强对民行执行案件法律监督的决议》，着力推动民行执行检察监督工作向法治化、制度化、规范化发展；其二是有的地方检察院与法院会签规范性文件规定检察院有权对法院的执行活动进行监督，比如2011年2月甘肃省检察院与该省高级人民法院会签了《甘肃省人民检察院甘肃省高级人民法院关于民事行政执行工作检察监督的意见》，为检察院监督法院的民事行政执行工作提供法律依据。

行政诉讼执行检察监督具有十分迫切的现实必要性，笔者认为未来人民检察院对行政诉讼执行活动的检察监督也将常态化进行，并且一定会向着法治化、制度化、规范化方向迈进。

民行执行检察监督制度及其实践运作不仅牵涉到对当事人及利害关系人的合法权益，更重要的是其实际上是对两大公权力即人民检察院的检察权和人民法院的执行权这两大司法权关系的重新定位和权力格局的调整。加强民事执行检察监督就是重要的外部监督途径[④]。因此，民行执行检察监督权配置不当，抑或其行使拿捏不当，不仅无助于执行难、执行乱局面的改善，无效于当事人合法权益的维护，相反还可能造成检察权和审判执行权这两大司法权的不和谐乃至引发二者的直接对抗，这无疑将有损于司法的尊严，将侵蚀乃至摧毁社会主义法治大厦的根基。所以，为确保司法权内部和谐，实现检察权与执行权两大公权力的良性互动，民行执行检察监督制度的设置及其具体实施应该掌控分寸，拿捏适度。有鉴于此，笔者不揣鄙陋撰文分析民行执行检察监督制度的维度，权作引玉之砖，以期引起学术理论界和司法实务界对这一重大理论意义和实践价值课题的研究旨趣。

一、监督机制运行的目的

监督机制运行的目的，意指民行执行检察监督制度设置及其实践实施的宗旨。笔者认为，在此问题的把握上，必须将保障执行、实现执行作为民行执行检察监督机制运行的直接目的或根本目的。在目前执行环节案件频发的情形下，已经无需更多地去论证或探讨实行检察监督的理由，而是要毅然决然地实行对执行环节的检察监督[⑤]。民行执行检察监督的实践发自于执行难、执行乱的执行工作实际，其最初是作为解决执行难、克服执行乱的一种举措应运而生的，是为了弥补法院自身内部执行监督机制在促进依法执行、高效执行、公正执行上的不足、不力而出现的措施、方式、方法或开出的一剂良方。据笔者考证，在我国人民检察院对人民法院的民行执行进行检察监督的实践案例最早出现于2003年，即2003年6月郑州市法院为了克服民行执行难、执行乱现象，加强执行工作的力度，邀请人民检察院派员现场监督一些具有重大社会影响力的民事审判案件的执行，郑州市检察机关随即开始了对法院民行执行活动检察监督的探索。由于民行执行检察监督源于执行的需要，所以其应该以保障执行、实现执行为最直接或最根本的目的。如“民行执行检察监督以保障执行、实现执行为直接目的或根本目的”[⑥]，民行执行检察监督以保障执行、实现执行为直接目的或根本目的，就要求人民检察院决不可为了监督而监督，对人民法院的民行执行工作吹毛求疵，求全责备，紧紧抓住人民法院民行执行中的不当或轻微的程序瑕疵不放，如此一来，显然是将手段、方式、方法视作了监督活动的目的和实质。笔者认为，发现人民法院民行执行中的不当或违法行为，恰恰是为了确保并实现依法公正及高效的执行，民行执行检察监督不可偏离了保障执行、实现执行这一最直接目的或最根本目的，否则就悖离了该制度产生的初衷，致使该制度和其他检察监督制度别无二致而丧失了自己的特质。

二、监督机制启用的程序

监督机制启用的程序，意指民行执行检察监督机制是只能依申请被动启用，还是只能依职权主动启用，抑或是既可以依申请也可以依职权而启用，其实质是人民检察院能否主动启民行执行检察监督机制。针对此方面，笔者的观点是民行执行检察监督机制一般情况下需应当事人或其他利害关系人的申请而启用，特殊情况下，人民检察院才可以依职权主动行使民行执行检察监督，积极立案，启用监督机制。民行执行检察监督权一般不能主动行使，其原因是多方面的，主要有以下两方面考虑：

其一，民行执行检察监督权是检察权项下的子权利，是检察权的一种具体表现形态，而人民检察院的检察权隶属于司法权，是司法权的组成部分，或者说是司法权项下的一项子权利和表现形态，所以民行执行检察监督权亦即是一种司法权。司法权以不告不理为原则，非因诉方、控方请求不作主动干预，在没有人要求你作出判断的时候，显然是没有判断权的，否则其判断结论在法律属于无效行为[⑦]。法国思想家托克维尔认为司法权最重要的特征就是其被动性，他说：从性质来说，司法权自身不是主动的，要想使它行动，就得推动它[⑧]。司法权的被动性体现在程序法方面，即只能由适格的当事人或法定的利害关系人申请才可以启用，未经请求司法机关不能主动展开司法程序。作为一种司法权的民行执行检察监督权不得悖离司法权的品性，所以，一般情况下，只能依当事人或利害关系人的申请而启用。

其二，民行执行的过程是普通权利主体民事权益的实现过程，而民事权益是一种私权，当事人对私权享有绝对的处分权，公家公权力不得干涉，因此对那些仅仅涉及私人利益案件的民行执行，人民检察院不宜主动启用民行执行检察监督程序，而应该以当事人和其他利害关系人的申请为原则。行政诉讼虽然是一种民告官的诉讼，虽不可谓是私益诉讼，理论上行政诉讼是客观诉讼模式，较少考量个人主观利益和私人诉求，但具体到行政诉讼执行环节，其执行的标的无非有两种可能，其一是败诉了的原告方即普通的公民、法人或其他组织的权益，此种情况下的执行影响的是私权；其二是败诉了的被告方即国家行政机关或法律法规授权的组织即行政主体的权益，根据行政诉讼法的规定行政主体的公物、公产不可以成为法院执行的标的物，所以法院有权执行的也仅仅局限于行政主体作为普通法人的财产，亦即私人财产，所以此种情况下的执行影响也是私权而不是公共利益。总之不论是哪种情形，行政诉讼执行的也是私益，对于私权益，相应的当事人和利害关系人也享有完全处分权，也必须得到国家公权力机关的尊重而不得轻易干涉，所以行政诉讼执行检察监督机制的启用也应当以当事人和其他利害关系人的申请为原则。当然也有些民行执行案件涉及到国家利益、社会公共利益，人民检察院作为法定唯一的国家法律监督机关，是社会公共利益的当然代表，对牵涉到国家利益、社会公共利益案件执行的监督，没有当事人或利害关系人的申请，人民检察院也有权主动启用检察监督机制，因为“检察监督属于民事执行监督系统中的外部监督，这种监督是在法院之外设置一种平衡器来约束法院，由于其自身的专职性、权威性、强制性，将之纳入民事执行监督系统是一种科学选择[⑨]。

三、监督力度的掌控

民行执行检察监督实质上就是人民检察院对人民法院的民事行政诉讼执行活动过程及其活动的结果进行司法审查并做出相应判定的活动。民事执行检察监督不仅可以起到以权力制约权力、以权力监督权力，共同维护司法公正的功效，还起到以两者之力共同促进民事执行顺利进行的作用，在根本上维护了法院的司法权威[⑩]。司法审查无疑存在着审查力度或审查程度、审查深度的问题。审查程度体现着检察院的司法监督权与人民法院受检察机关监督制约的界域，从而客观地、恰当地反映国家通过检察监督途径对公民、法人或其他组织合法权益的保护程度，反映人民检察院的司法监督权对人民法院执行权的监督和制约。人民检察院对民行执行的检察监督与审查是为了保障民行执行活动依法进行，所以笔者认为人民检察院在对人民法院的民行执行活动及其结果进行审查时，应主要限于对民行执行行为的合法性进行审查。从形式上审查民行执行活动是否依据现行法律文件的规定客观、公正地展开。换句话说，人民法院的民行执行活动只要依据现行法律文件的规定进行，即便其没有达致实质性公平正义，没能很好地根据个案情况及个案当事人的实际，一定程度上有悖于情理或案件的实际情况，此情形下，人民检察院也应当对人民法院的执行权给予高度尊重，也应肯定其执行行为的合法性，而不可做出否定性判定。所以，民行执行检察监督应以合法性审查为原则，其根据主要有以下两点：   

其一，民行执行案件数量庞大，而检察院的司法资源具有有限性，更何况检察院中专司检察监督的人力资源和相应的物质配置更是有限，所以对民行执行案件进行深度的监督是有限的；

其二，合法而不合理的民行执行行为大多数情况下是由于民行执行权的自由裁量性引致的，或者说是由民行执行自由裁量权造成的。自由裁量意指法律给人民法院预备了一定的空间，人民法院有权根据实际情况在该空间范围内自主选择作出司法裁判行为。因此，自由裁量的幅度亦即是人民法院司法裁判权运行的疆界，作为法律监督机关的人民检察院不可僭越，否则就违背了职权分工与权力法定的法治原理。 

人民检察院对人民法院的民行执行活动及其结果的检察监督主要限于合法性监督，其主要内容包括对人民法院民行执行活动是否悖离现行法律规定的程序、要件和方式、方法进行审查，具体包括监督执行主体是否为法定的人民法院；有法定执行权的人民法院是否在现行法律授权的范围内行使民事执行权作出民事执行行为；监督民行执行的客体是否合法；监督执行活动是否按照法定的程序展开，有无违反法定程序的情形；监督执行过程中作出的裁定或决定是否在适用法律上或认定事实上存在错误；监督民事执行过程中所采取的各种执行措施是否符合法律的规定等等。只有在上述方面完全合乎现行法律规定的情形下，人民检察院才可以对被监督的民行执行行为作出肯定性判定。客观说，民行执行实践中也存在着大量的执行不当行为，亦即民事执行行为从表面上看虽然符合法律规定的各要件，但都有违实质正义，比如明显消极的执行行为，原则上说此类不当执行行为实际上违反了司法公正，损害了当事人的合法权益，原则上也应该纳入人民检察院民行执行监督的范畴，但不当执行的当与不当其标准很难清晰界定，隐蔽性很强，外部监督机制的运用存在难度。同时对当与不当的拿捏，人民检察院和人民法院间的认识极容易发生分歧，也就极容易引发检察权与法院执行权的对立或者对抗，不利于两权的和谐与良性互动。法院就在客观上排斥了对民事执行活动的外部监督，尤其是检察机关的专门监督[11]。因此，笔者建议宜将该不当执行行为的监督交由法院经由人民法院的内部监督机制施以监督审查，人民检察院不受理对此类不当执行行为在指控的申诉。当然，如果人民法院的民行执行行为明显不公正，十分不妥当，且该十分不当的执行行为，损害了当事人和利害关系人的重要性合法权益，此情形下，人民检察院也可以当事人或其他利害关系人的申请对之进行合理性审查。

四、监督幅度的拿捏

民行检察监督制度的构建及其实践运行中，监督幅度或监督范围具有十分重要的基础性作用。民行执行检察监督的幅度实际上就是民行检察监督制度的受案范围，是人民检察院民行执行检察监督的主管范围。民事执行活动包括三个方面的内容：执行决定、执行裁定、执行实施，检察院对民事执行采取全面监督，这三个方面都是执行监督的范围[12]。所以监督幅度的拿捏关系到整个民行检察监督制度是否能够科学、理性、有效地实施。民行检察监督制度的受案范围不能太窄，太窄了就无法起到监督目的，达致不到监督效果。另一个方面民行执行检察监督制度的受案范围也不可以太过于宽泛，否则就可能妨害人民法院民行执行权的正常行使，消蚀民行执行权行使的积极性、创造性，最终导致检察权对法院执行权的过度干涉或不当压缩，引起法院执行权与检察院检察权这两大公权力的不和谐乃至对抗。如立法、行政、司法机关作为传统公权力的享有者与行使者，面对社会公权力的陡然出现，在客观对峙的同时不可避免地将与之冲突、混合甚或“抢滩”[13]。总之民行检察监督幅度的具体拿捏或合理界定是尤为重要的基础性、客观性问题。

关于民行执行检察监督的具体范围，当下学界已有学者进行了分析，并取得了一定研究成果。有学者认为：执行检查监督的范围具体包括执行依据违法、执行裁决违法、执行行为违法、人民法院邀请监督和检察院起诉的公益诉讼案件[14]。还有学者认为：民行执行检察监督的范围包括对执行阶段的裁判文书违法的监督、对执行人员执行行为的监督、对执行过程中的具体执行措施的监督[15]。上述对民行执行检察监督范围的界定均存在着划分依据不统一的问题，以致造成了分类间相交叉的逻辑错误，比如人民法院邀请监督这一类显然是从监督机制的启动这一标准所作的区分，而执行依据违法、执行裁决违法是从监督对象这一角度对民行执行检察监督所作的划分。再比如，执行阶段裁判文书的违法意指在民行执行过程中执行人员所作出的不予受理、中止执行和终止执行等法律文书，这些法律文书也是由执行人员作出的，也是执行人员的行为，其完全可以涵盖在执行人员执行行为违法这一类别之下，也可以说，其实执行过程中的法律文书或执行人员具体采取的执行措施违法等均是执行活动的具体表现与外化，单独分列出来难免会引起歧义，违背逻辑规律。总之，上述对民行检察监督幅度的探析不仅不科学，有违逻辑规律之嫌，同时以之为操作规程也不具有指引性。

关于民行执行检察监督范围或幅度的拿捏，理论界有认识分歧，基本上有“全面监督”和“有限监督”说两种学术观点。“全面监督说”认为人民检察院的民行执行检察监督应贯穿于人民法院民行执行工作的整个过程，并且还必须对人民法院民行执行活动过程的结果进行监督，前述两种对民行执行监督范围的具体界分均可看作是“全面监督说”观点的反映。“有限监督说”认为：人民检察院只需要监督人民法院执行、执行组织和执行人员的执行行为是否有重大违法行为[16]。笔者持“有限监督说”，但与有限监督的观点不同。笔者认为，一方面人民检察院对人民法院民行执行的检察监督应主要限定在重大的对当事人和其他利害关系人权益产生较大程度影响的执行活动违法上，更恰当地说，民行检察监督的重点是违法执行行为中那些重大的对当事人和其他利害关系人权益产生较大程度影响的执行行为；另一方面，考虑到人民法院民行执行的实践中也的确存在着人民法院的执行活动及其结果完全合乎现行法律的规定，甚至是执行活动及其结果不仅合法同时也契合社会流行的公平正义价值理念，但案件的当事人或其他利害关系人不服而导致执行难现象的出现，此种情形下，笔者认为检察权不应该袖手旁观，无所作为，而应该与法院的执行人员一道做好对当事人和其他利害关系人的思想工作，检察权与执行权形成合力，共同致力于民行执行工作，真正实现民行案件之执行的和谐顺畅，因此笔者认为在法定情形下，人民检察院可以对当事人和其他利害关系人的行为施以广义的“检察监督”。

我国宪法明确了我国人民检察院的性质和功能，但却没有对人民检察院的监督范围加以明确，使得人们对于检察监督权中是否包括民事执行监督权产生了争议[17]。基于民行执行检察监督幅度的基础性和重要性，笔者建议，应通过立法明确肯定性列举出可以纳入民行检察监督的违法执行行为的具体种类，不可采取抽象的规定，也不可以采取明确否定式列举加抽象性肯定规定之立法模式。这里有必要说明以下几点：其一，立法应该对民行执行检察监督的幅度作出规定，对这一点断言想必不会存在异议；其二，立法应该对民行执行检察监督的幅度作出肯定性规定。这是因为肯定性的规定具有行为上明确、正向的指引作用，它明确告诉法律关系主体应该如何行为，有利于人民检察院具体实施检察监督，大胆开展检察监督工作；其三，立法应该对民行执行检察监督的幅度应作出例举性的规定。将实践中业已展开的比较成熟的民行执行检察监督范围作出具体的例举式规定，而不是采取概括性抽象规定的形式，可以很好地说明了人民检察院对人民法院执行权的审查或对执行行为的介入是慎重的，是持之有度的，有利于两大公权力的和谐与良性互动和司法权的统一与有效行使。

五、监督策略的采取

对民行执行活动实行检察监督应当成为检察机关的基本监督职能之一或成为职能化延伸新领域,但如果只将我国特有的宪政结构作为检察监督的理论基础,在理论体系上则显得不够完整。就我国的民事执行检察监督而言,其理论依据应当存在着权力制约、司法权威生成的合力以及权力对权利的救济等多维度的关系[18]。《现代汉语规范词典》对“策略”一词的注解是：“为实现一定的战略任务，根据形势发展而制定的行动方式和斗争方式。”所以，在立法明确赋权人民检察院有权对民行执行进行法律监督并且对该权力运行的幅度进行肯定性例举规定的前提下，人民检察院为了完成民行执行检察监督这一战略任务，实现民行执行目的，还应该掌握一定的监督艺术，还必要采取一定的监督策略，正确策略的采取不仅有助任务的完成，利于目的实现，更重要的是可以避免人民检察院检察监督权与法院执行权的矛盾，防止人民检察院成为社会矛盾的焦点。同时妥帖监督策略的采取也可以一定程度降低人民检察院内部违法违纪情形出现的几率。最高人民检察院副检察长姜建初2012年6月14日在青岛召开的全国检察机关民事行政检察工作座谈会上指出：“由于执行与财产直接打交道，执行的强度与当事人利益直接相关，所以目前看来执行环节成了腐败的重灾区。”  ^[19]笔者完全可以据此引申推论，源于民行执行检察监督也直接与财产、与当事人接触，所以在民行执行检察监督过程中，稍有不慎，不自律或没有严格规范、科学的民行执行检察监督制度及其一系列配套机制的跟进，民行检察人员在民行执行检察监督工作中违法乱纪的案件也定会大量涌现。

所以一方面要求检察院牢固树立监督者更要接受监督的理念，加强探索检察官的职业道德、职业操守教育，毫不懈怠地长期抓好反腐倡廉建设，同时还必须刚性的、疏密有度的规范化建设、制度化建设。在目前上述一系列制度和配套机制建设没有跟进却又必须对民行执行活动展开检察监督的实际情况下，人民检察院检察监督的具体展开掌握并采取一定的策略技巧就显得尤为必要。民行执行检察监督工作开展应采取的策略其外延十分丰富，且具有开放性，在此无法一一列举，笔者认为最重要的策略是应注重借助法院系统内部监督机制的作用。根据现行《宪法》和《人民法院组织法》的规定，我国法院系统内部上下级之间是监督与被监督的关系，上级法院对下级法院的监督是全面性的法律监督，上级法院既可以对下级法院的立案、庭审环节进行司法监督也可以对下级法院的民行执行环节进行司法监督，既可以对下级法院执行权行使的合法性进行监督，也可以对下级法院执行权不当行使的各种情形进行监督。为了克服民行执行难、执行乱的现象，树立人民法院司法公正的形象，极大杜绝民行执行领域可能发生的执行贪腐情况，近年来，人民法院通过司法解释形式，不断出台关于民行执行工作的改革举措，进一步确立了人民法院内部的执行监督模式和运行机制，例如最高人民法院1998年颁布的《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和用专章对执行监督问题进行了规定，再比如，2000年1月1日最高人民法院专门下自发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，其中第129条明确规定：“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作，最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门人民法院的执行工作。”该条十分明确具体地规定了人民法院系统内部的民行执行监督机制。法院执行环节是整个民事诉讼程序中的一个重要环节，而最高人民法院的司法解释将这一块排除在法律监督机关的监督之外[20]。虽然这些规定及其确立起来的执行监督内部制度或机制无法摆脱自己监督自己的逻辑悖论，无法从根本上解决人民法院执行难、执行乱的窘局，但不可否认，这一内部监督机制对于规范人民法院的民行执行程序，保障执行工作的依法、公开展开，及时纠正执行活动中可能出现的错误或不当很有意义，实践证明，这一针对民行执行监督的内部监督机制确确实实起到了一定社会效果和法律效果，彰显了人民法院自我纠错，依法开展民行执行活动的决心和毅力，应该肯定内部监督机制存在的价值并更好地激发这一内部机制的潜在功效。笔者认为，法院内部业已存有对民行执行的监督机制，并且业已实实在在地进行了客观上的民行执行内部监督工作，在目前人民检察院民行执行检察监督制度尚未能真正构筑起来的前提下，人民检察院可以考虑注重借助法院系统内部监督机制的作用，当人民检察院在检察监督工作实践中发现了违法执行的民行案件，或当事人及其他利害关系人向人民检察院提出指控违法的民行执行案件，人民检察院最好及时反馈给人民法院的民行执行监督部门，让他们内部先进行监督纠错，在内部监督不奏效或监督不力时，再启用检察监督机制。这一策略采取的根据至少有以下五点：

其一，目前民行执行检察监督制度尚未正式全面确立，民行执行检察监督工作尚处在摸索阶段，民行检察部门在人民检察院内部所占的编制较少，有的基层检察院其民行检察工作人员仅有一、两个人，甚至还有可能是兼职从事民行检察工作的，一般情况下，他们往往年龄偏大。目前我国民事执行的实际状况不容乐观,“民事执行难、执行乱”现象在一定程度上还存在,这是对民事执行权的规范机制不到位的原因造成的,成为影响公正廉洁执法顺利实现的重要问题，面对严峻的执行现实,我国应当建立民事执行检察监督机制,对民事执行活动进行专门的法律监督,保障公平正义在民事执行过程中的实现[21]。而在民行执行实践中，一个具体的民行执行案件往往有多个、十多个乃至数十个执行法律文书，往往需要采取多种执行措施，实施各种具体的执行行为，要进行明显执行检察监督所耗费的人力、物力很大，现实情况下，检察机关的人员配备难以承受。因此，揽太多的民行执行检察监督案件，可能一件都无法确保作扎实，无法保证做到监督到位监督恰到好处。如果首先注重发挥法院内部机制的监督作用，无疑可以确保人民检察院集中人力重点突破那些社会影响较大的民行执行违法案件，可以保证检察机关监督一件扎实一件，使得民行执行检察监督权受到人民法院司法权的尊重，赢得社会民众的支持。

其二，外部控制的被动性是优先启用内部机制的现实根据。民行执行检察监督是对法院权力进行控制的一种机制，相对于法院内部的监督控制机制而言，其是外部控权机制，是他制。他制毕竟是通过他人来实现的，而他人的控制——不论是权力机关的立法控制，还是人民检察院的检察监督控制，还是由普通公民、法人和其他组织抑或是新闻舆论所进行的社会监督控制，也不管其实现的控制机制设计得多么完善，都不意味着人民法院是自愿接受这种控制或者自愿做出良好行为的。日本学者千叶正士认为：“他制的制度再健全，也不可避免地带有强迫的意味”[22]，他制的制度再健全，也不可避免地带有强迫的意味，它是以严格限制人民法院的不良行为或者对人民法院的不良行为予以严厉制裁为约束手段的，这种手段十分类似于刑法对个人的约束——刑法虽然可以促使人民不去做坏事，但却无法保证人们不想做坏事，刑法在维护社会秩序的同时并不能从根本上消除社会中的不安定因素。同理，在外部控制之下，虽然人民法院做出了良好的民行执行行为，但如果都是被强迫做出的，那就无法肯定这是一个善良的法院，也显然谈不上司法与公民之间真正的和谐，和谐社会的理想并不是法院在外部力量的约束之下不得不做出良好的行为，不是法院和民众表面上、行为上的和谐，而应该是一种自发的，心理上和精神上的包容和融洽。而内部控制亦即自律却是发自内心的，是从心底自发地接受监督。总之，外部控制所固生弱点是毋庸置疑的，外部控制的弊端是内部控制机制存在和首选运用的正当性根据。

其三，外部控制在制约效力和损害后果的控制上存在不足。从制约效力上来看，外部控制的约束是有可能被突破的；从损害后果上来看，突破外部机制往往会带来无法挽回的后果。美国司法精神病学家罗伯特·西蒙从个人角度论述了外部控制是可以被突破的，他说：“看似严密的外部控制是可以被突破的，尽管外部控的措施随着时代的发展而越来越严格，但仍然有人能够完成犯罪行为，外部控制其实无法控制不畏惧制裁的犯罪人，也无法控制过于狡猾的犯罪人，同时突破外部控制的犯罪有可能造成相当严重的损害后果，这些后果则是事后的外部控制所无法挽回的。”[23] 对于法院来说也是如此，法院及其司法工作人员在重重外部控制的情况下如果其自身确实怀有恶意，那么，他们仍然完全有可能突破外部控制的束缚，以实现不法利益、损害公民法人和其他组织的合法权益或社会公共利益。美国是世界上外部控制或他制程度最完善的国家之一，但其政治的黑暗程度、公权力引发的贪腐案件并不因此而消失不见。就连德沃金也承认：“没有哪个国家已经或能够做到公民对官员的完美控制”，“美国不存在充分的人民主权，因为我们的政府仍然握有向我们隐瞒他不想让我们知道的事情的权力。”[24] 实际上，司法权在法治社会下的能动性扩张使得立法和监督机关在很多事项上对法院行为不好监控，再加上人民法院民行执行公正具有较强的专业性，更致使对民行执行活动的外部控制时时无从施展。目前，从人民检察院民行工作人员法律知识结构方面论，受重刑轻民行传统习惯的影响，我国多数检察人员对刑事检察方面的法律规范较为熟悉，对民事和行政方面的实体法和程序法知之不多，只有对民商法、行政法、民事诉讼法程序和行政诉讼的程序性法律十分熟悉的专门人才才可以胜任对民行执行进行检察监督的重任。在此实际现状下，再加上外部控制的先天不足，所以优先启用内部控制就显得尤为必要。

其四，注重借助法院的内部监督机制可以激发法院纠错行为的自发性，体现了检察监督权对法院执行权的尊重。民事执行权在属性上既不是纯粹的司法权,也不是完全的行政权,而是一种相对独立的国家公权力,它在国家权力结构中介于司法权与行政权之间,具有明显的边缘性[25]。人民检察院在有确凿根据表明人民法院的民行执行行为违法的情况下，却仍将相关的案件线索和证据材料移交给有权进行内部监督的人民法院相应工作部门，这无疑为人民法院纠正本系统内部的违法行为提供了机会，创造了条件，从人民检察院移交的案件材料及证据材料中，人民法院将会得到极好的启示，为未来力避违法的民行执行行为提供了生动案例，开创了经验教训。另外，发现了人民法院民行执行行为违法后，人民检察院率先向法院反映，与法院沟通，让人民法院自主纠错，只有在内部纠错机制不奏效的情况下才采取对民行执行的检察监督，此举措显然体现了人民检察院检察权对人民法院执行权的高度尊重，这样的策略有助于司法权内部和谐关系的塑造。

其五，符合诉讼经济原理。我国著名的诉讼法学者清华大学的张卫平教授认为：最大程度地降低法律实施过程中的经济耗费，不仅是人民法院司法权运行应追求的目标，同时也是评价人民检察院检察监督权运行理性与否的重要标准[26]。最大程度地降低法律实施过程中的经济耗费，不仅是人民法院司法权运行应追求的目标，同时也是评价人民检察院检察监督权运行理性与否的重要标准。在我国现行诉讼法律制度框架下，人民检察院法律监督权的运行当然受法定诉讼程序的规制。民行执行检察监督权的真正启动首先应该经同级检察院的初审，提出建议后，再由上一级检察院审查，上一级人民检察院同意之后，再向与自己同级的人民法院正式提出诉请，从而正式启用检察监督程序，这一繁琐程序的设置体现了检察监督权运行的慎重与严肃，但这繁琐的程序也使办案效率无法提高，无疑也必将造成司法资源的浪费，而人民法院内部的监督机制可以便宜采用，纠错也较直接快捷，从而可以节约有限的司法成本，减少司法资源的浪费。

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