调解检察监督之玉林模式实证研究

                  玉林市检察院   杨天寿  覃淮宇

内容摘要：玉林检察机关在交通事故调处中心、医疗纠纷调处中心以及劳动人事争议调处中心设置的检察工作站，为调解检察监督构建了一个新的模式，几年来取得的法律效果、社会效果表明，检察院作为宪法所规定的法律监督机关，在调解检察监督方面从应然走向实然。玉林模式有实施方案,有规章制度,三年时间监督调解近千件个案,成效斐然。在对玉林模式的结构和调整方法进行分析的基础上,探寻调解检察监督的法理基础,检视其社会效果,以期寻求到其实证意义的启示。调解检察监督具有联动、效率、监督、制衡的显性功能,具有文化的隐形功能;调解检察监督有其启动方式和监督方法;在调解检察监督的程度掌控上要注意监督的深度和维度. 不得以公权力的名义过多干预民事意愿。尽管民诉法修正案赋予检察机关对调解进行监督的权力，但调解检察监督仍需要从实践中高度抽象出具体的行为准则,上升为整套的法律规范,从而走向法治之路。

关键词：调解；检察监督；玉林模式；实证研究

前言

十八大报告指出 “要加强和创新社会管理”， “建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解，行政调解，司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达，利益协调，权益保障渠道”。玉林检察机关在交通事故调处中心、医疗纠纷调处中心以及劳动人事争议调处中心设置的检察工作站，为实现法院、检察院、公安、司法、保险、医疗、人力资源社会保障行政主管部门、企事业等组织的联动做出了贡献。大量集中引发的矛盾纠纷被消灭在萌芽、化解在基层，最大限度地实现了调解的法律意义和现实意义。调解检察监督机制在玉林市已经实现制度化和规范化，有严格的实施方案和规章制度来确保检察机关发挥职能时的法律监督属性，来确保法律监督的到位和不越位。这在全区乃至全国都属于首创，积累了大量的对调解进行检察监督的经验。法学家霍姆斯在《普通法》中开宗明义地提出：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”对调解检察监督玉林模式进行实证研究，总结其经验，完善其机能，立足民行检察职能的定位，构建抗诉、息诉、民事调解多方位的、立体化的矛盾化解机制，最终通过国家立法的方式上升为普遍意义的法律规范，这便体现了霍姆斯所谓的“法律的生命”。

第一部分：调解检察监督之玉林模式

一、情况综述

2010年6月，根据玉林市党委《关于建立道路交通事故调处中心的实施意见》之规定，市检察院党组决定全市检察机关开展参与市道路交通事故调处中心工作，对行政调解、人民调解和司法调解进行法律监督，并确定基层院容县院为试点单位，取得经验后在全市铺开。

2010年11月，市检察院制订实施《玉林市人民检察院民事行政检察联系点工作方案》，全市6个基层检察院全部在各自辖区交管大队挂牌设立“民事行政检察联系点”，主要开展参与协助道路交通事故案件三大调解工作，同时尝试对三大调解进行法律监督，以维护三大调解的公正性和权威性。

2011年2月，市检察院制订实施《玉林市人民检察院关于设立民事行政检察工作站的实施方案》，成立了由党组书记、检察长担任组长，由4位副检察长担任副组长，成员包括民行科、公诉科、控申科、侦监科、办公室等科室负责人的工作领导小组，并将“民事行政检察联系点”更名为“民事行政检察工作站”。

目前，玉林市检察机关会同法院、公安、司法行政等机关先后在道路交通事故调处中心、医疗纠纷调处中心、劳动人事争议调处中心设立检察工作站19个，每个工作站均有固定办公场所，配备3名检察干警，并制订了统一的值班、台帐等制度。

二、实施方案

（一）指导思想

民事行政检察工作站全面贯彻落实全国、全区、全市政法工作会议精神和自治区“一个决定、四个配套文件”的精神，坚持“便民、高效、透明、公正、和谐”的工作方针，紧紧围绕“公正、公平、公开”的基本要求，通过说服教育、规劝疏导、依法监督等方式，促使道路交通事故纠纷各方互谅互让、平等协商、自愿达成协议，最大限度地减少和消除不和谐因素。

（二）工作目标

与人民法院、公安机关、司法行政部门、卫生行政主管部门、价格认证中心、保险行业协会等部门协作联动，相互配合、相互协调，共同建立完善行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”机制，发挥检察机关在道路交通事故调处、医疗纠纷调处以及劳动人事争议调处 “一站式”服务平台中的积极作用，实现调处中心“一个平台全程受理、无缝对接高效服务、透明公正和谐解决”的目标。

（三）工作原则

1．坚持调解优先、尊重自愿原则。

2．坚持依法调解、公正高效原则。

3．坚持发挥检察机关法律监督的职能优势原则。

4．坚持条块结合，联合调处原则。

5．坚持定纷止争、促进和谐原则。综合运用各种手段有效化解道路交通事故矛盾纠纷，努力实现“案结事了”，促进社会和谐稳定。

（四）工作内容

1．对行政调解、人民调解、司法调解的调解程序和调解结果进行法律监督。

2．对办案机关或调解人员在调处工作中的行为进行法律监督。

3、对涉嫌交通肇事罪、医疗责任事故罪和相关渎职犯罪的案件提前介入进行法律监督。

4．接受公安交管部门、人民调解委员会、人民法院的邀请或当事人的申请参与协助调解案件。

5．对重大、疑难复杂、当事人矛盾尖锐、社会影响大的案件积极协助调解。

（五）工作要求

加强组织领导，加强协调联动，发挥检察机关法律监督的职能优势，灵活运用调解方式方法。

三、规章制度

（一）调处中心检察工作站工作场所管理规程

   制定规程规范检察机关驻交通事故调处中心工作站、驻劳动人事争议调处中心工作站和驻医疗纠纷调处中心工作站的工作秩序和工作环境，实现检察机关驻调处中心工作站按一个标准设置、布局、配备的要求，体现检察机关公正、规范、专业的良好形象。

（二）检察工作站工作流程管理办法

制定办法规范检察机关驻交通事故调处中心工作站、驻劳动人事争议调处中心工作站和驻医疗纠纷调处中心工作站（以下简称“工作站”）的工作，明确工作站与检察院各部门间的工作关系和业务衔接程序。

第二部分 调解检察监督玉林模式之实证分析

一、检察工作站成效实然性分析

2010年7月以来，玉林市检察机关以驻道路交通事故纠纷调处中心、劳动人事争议调处中心、医疗纠纷调处中心工作站为平台，主动探索延伸检察工作触角，积极参与加强和创新社会管理，有效预防和化解社会矛盾纠纷。2010年7月—2012年9月，全市检察机关通过工作站共参与调解道路交通事故纠纷、劳动人事争议、医疗纠纷案件943件，调解成功941件，其中行政调解301件，人民调解208件，司法调解434件，涉案标的5102万元。所参与的调解案件当事人无一反悔或上访，获当事人送锦旗9次，取得了较好的法律效果和社会效果。

（一）注重“三个延伸”，打造参与加强和创新社会管理的新平台

在检察实践中，要完善和加强法律监督工作，检察机关有必要在一些容易产生矛盾纠纷的重点领域设立检察工作站，作为检察机关参与加强和创新社会管理的前沿窗口，以满足人民群众的新期待、新要求。在这一思路指导下，玉林市检察机关本着“前移检察窗口，化解矛盾纠纷，创新社会管理”的原则，先后在当地道路交通事故纠纷调处中心、劳动人事争议调处中心、医疗纠纷调处中心设立检察工作站，切实转变思维，探索检察工作“三个延伸”，积极打造检察机关参与加强和创新社会管理的新平台。

1．从注重监督向监督与服务并重延伸。充分发挥检察机关的职能作用，坚持监督与服务并重，寓服务于监督之中，以监督促进服务，有力地推动当地加强和创新社会管理工作的有效开展。从服务的视角认真听取群众的各种利益诉求，依法依规妥善处理，促使社会矛盾纠纷得以早发现、早处理、早化解，着力促进社会和谐稳定。

2．从事后监督向事前预防、事中防控延伸。注重加强对相关部门执法和诉讼活动的监督，发现苗头性、倾向性问题，及时采取防控措施，维护良好的执法和司法环境，创造检察工作促进加强和创新社会管理的良性效应。检察机关对调解的监督，有的属于结果监督(调后后监督)，例如对调解书的抗诉;有的属于过程监督(调中监督)，例如对调解活动的监督。调中监督是实现调解结果结果公正的基础，是防患于未然的保证，是及时解决纠纷、化解矛盾的要求。调处中心检察工作站充分发挥了事前预防、 事中防控的职能。

（二）坚持“三个统一”，构建参与加强和创新社会管理的新模式。

对于检察工作站这一新生事物，玉林市检察院始终把规范化作为其生命线，先后制定出台了一系列相关制度，明确了工作站的性质、职能定位、职责范围和业务流程，对全市的检察工作站实行“三个统一”的规范化管理，使工作站工作的每一个环节都有章可循，有据可依，有效提升了工作效率。

（三）突出“三个重点”， 推行参与加强和创新社会管理的新举措

检察院进一步拓展检察工作的法律监督职能空间，注重把握三个重点工作范畴，着力化解社会矛盾纠纷，进一步增强了法律监督的实效，实现了检察工作与社会管理的有效衔接。

1．落实宽严相济刑事政策，重点促进刑事和解。进一步明确检察环节刑事和解的原则和范围。特别是交通事故调处中心的检察工作站，检察官提前介入交通肇事等轻微刑事案件，引入恢复性司法的理念，督促交通事故肇事者积极履行赔偿义务，努力修复各种受损害的社会关系，对符合条件的案件分别作出不批捕、不起诉和向法院提出从轻处理的量刑建议的决定，实现由对犯罪的惩罚转向对犯罪的矫正，从而减少社会对抗，促进社会和谐。从2010年7月至今，对涉嫌交通肇事犯罪贯彻宽严相济刑事政策不予逮捕13人，作相对不起诉处理13人，提出从轻量刑建议13人。如辖区某基层检察院对涉嫌交通肇事罪的蓝某、梁某批捕后，两名犯罪嫌疑人拒绝赔偿，被害人家属在亲人死亡又得不到赔偿抚慰的情况下十分激愤，扬言将采取极端措施。工作站检察人员了解情况后多次到看守所做犯罪嫌疑人的思想工作，经过耐心细致的说服教育，消除了犯罪嫌疑人对民事赔偿问题存在的“赔也坐牢，不赔也奈何不了”的错误认识，促使其积极履行民事赔偿义务，与被害人家属达成刑事和解并取得了对方谅解，主动要求不追究犯罪嫌疑人的刑事责任。检察院在充分考虑案件的具体情况后，根据宽严相济刑事政策依法对两名犯罪嫌疑人作出了相对不起诉的决定，重获自由的梁某、蓝某给检察院送去锦旗，表达对检察官的崇敬之心和感激之情。

2．积极转变执法理念,重点促进检调对接。对公安机关、人民调解委员会、人民法院邀请参与调解的案件依法提供协助，切实加强内外联动，形成公、检、法、司和行政（行业）主管部门互相配合，共同化解矛盾纠纷的“五位一体”整体合力。尤其注重开展释法说理、情绪疏导、心理安抚以及化解当事人对执法办案部门不信任感等工作，依法引导当事人接受调解，服调息诉。如肖某之妻在市某医院剖腹生产过程中大出血意外死亡，医患双方就补偿问题争论不休，经市医疗纠纷调处中心召集双方多次调解未果，死者家属组织人员到医院及有关政府部门办公场所采取了静坐、示威、拉横幅等过激行为。检察院接到邀请参与该案调解工作后，为防止矛盾进一步激化，迅速指派检察工作站的检察人员和法医深入了解案情，查明医院对死者的死亡负有全部责任。该院与人民调解委员会研究讨论后，决定以医疗事故赔偿的最高标准为切入点，一方面与死者家属沟通，详细解释政策法律规定，希望家属能冷静、理性考虑赔偿金额；一方面与院方接触，以事实和法律阐明医院对患者的死亡负有不可推卸的责任。经过反复多次调解，终于促成双方达成一致协议，由医院一次性补偿死者家属各项费用共30万元，案件得以成功化解。

3．发挥检察职能优势，重点促进息诉和解。对当事人申请参与调解的案件提供有效服务，按照“引导不主导、参与不干预”的原则准确定位，站在中立的立场，强化对调解活动的法律监督，确保调解自愿、合法，实现和谐公正的双赢，确保案件达到自愿息诉、自愿履行、和谐结案的目的。如原告沈某等3人与被告卢某道路交通事故赔偿纠纷一案，原告认为法庭调解时检察官在场监督心里比较踏实，自己的合法权益会更好地得到维护，于是申请检察院参与协助调解。检察工作站的检察官在调解中配合法院引导双方当事人协商解决纠纷，经过共同努力最终促成双方当事人达成了调解协议，被告全部履行了2.16万元的赔偿义务，原告拿到赔偿款后感到非常满意，认为通过检察官的参与使得调解工作更加公正公平。从2010年建站至今三年间,检察机关监督调解的个案和类案呈上升趋势,下表为市辖区某一基层检察院驻调解中心工作站三年来的调解检察监督情况。

辖区某县检察工作站工作情况统计表

说明：根据向交警、人民调解委员会和法院了解的情况，监督前当事人反悔或拒不履行调解协议的约占30%，监督后无当事人反悔或拒不履行调解协议的情况。

二、调解检察监督玉林模式之法理分析

（一）检察机关驻调处中心工作站机构之法律依据

检察工作站是履行派出院一定职能相对固定的机构，是检察职能延伸触角，检力下沉的一个的重要载体，是最贴近基层，最早最及时地化解社会矛盾，前沿地保障社会和谐稳定的阵地。检察工作站与基层法院的派出法庭、公安机关的派出所、司法行政机关的司法所一样，性质上属于基层检察机关的派出机构。

对检察机关派出机构的设定，从最初八十年代的兴起，到九十年代的限制停滞，再到这个世纪的复兴发展，经历了曲折的发展历程。

上世纪八十年代到九十年代初，全国设置有大量的检察室。这些检察室“设置的范围过宽、过滥；管理工作薄弱；检察室工作人员专业水平低，不能充分发挥检察职能作用”，[1]最高检1998年发出通知， “检察室……在1998年7月1日之前必须全部撤销”，全国大部分派驻乡镇检察室被撤销。 到了2001年3月,中共中央明确要求：“为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案”。[2]

玉林市检察机关驻调解中心工作站是经由自治区级人民检察院批准，报最高人民检察院备案后设置的检察机关的派出机构。检察工作站使检察职能延伸到各个调处中心，检察机关在调处纠纷的工作体系中不仅是协助本基层院开展政策法律宣传、职务犯罪预防、综治维稳等工作，更要依法监督行政调解、人民调解和司法调解，依法监督国家工作人员在调处工作中是否违法违规，或者应有关部门的邀请和当事人申请参与调处，其工作的必要性和重要性得到充分体现。十八大报告第七大点第（六）项指出, “要加强和创新社会管理”， “建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解，行政调解，司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达，利益协调，权益保障渠道”,检察机关在保障纠纷调解的合法性、公正性上是大有可为的。

（二）调解检察监督的性质

根据宪法第一百二十九条之规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”在宪法层面上，只要是“法律”范畴的职能行使，检察机关均可以行使监督权。行政调解，人民调解，司法调解的调解原则都是以法律为依据的，从法律逻辑上说，检察机关是可以据法行使“应然”的监督权力的，虽然在“实然”层面上，检察机关的监督显得异常艰难和尴尬，尽管如此，正如当代最著名、最活跃的法理学家之一德沃金所说：“法律是一种不断完善的实践” ，现实的难以实现并不影响检察机关对调解监督的实质职能。

1．对行政调解监督的法律依据

中国行政机关的职能主要体现为行政管理与行政执法两大职能，行政调解就是国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式。在我国，行政调解有多种形式，基层政府调解轻微刑事案件和一般民事纠纷，某些国家行政机关负责调解特定的民事纠纷和经济纠纷。如公安机关处理交通事故时，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，组织当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。这是法律法规授予公安机关调解的权力。它不仅可以调解公民之间的纠纷，还可以调解公民与法人之间和法人与法人之间的权利义务关系的争议。行政调解与法院调解和人民调解一样，均是在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，去说服当事人互谅互让，并依照法律、法规及有关政策的规定，使双方当事人自愿达成协议解决争端。因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。

德国公法教师杰里内克认为，国家创设行政机关、管理政府财产以及对国家官员发布指示和命令，都不属于法律领域。但是，同时他又指出，“只有对人们在相互关系中进行自由活动的领域划定界限的规则，才是法律规则”[3]，也就是说，当行政权力介入到人们自由活动的领域的相互关系中时，是需要法律规则的调整的，而行政调解，正是国家行政权力对私人自由活动领域的干预。美国法学家博登海默指出：“然而，我们也必须清醒地认识和直面行政控制中固有的某些危险。……为使法治社会在社会中得到维护，行政自由裁量权就必须受到合理的限制”[4]。

现行的《行政诉讼法》是1989年规定的,行诉法落后的理念和规定20年来未作任何修正。更是只字未有行政调解检察监督的规定，但理论界一致认为在我国《宪法》根本法的层面，人民检察院对行政诉讼活动进行法律监督是有依据的。另外，作为宪法性法律的《人民检察院组织法》关于检察权的形式、范围及其运作目的的规定，也可以当然可以引申得出人民检察院对行政诉讼活动有权进行法律监督的论断。最高人民检察院民事行政检察厅的职责就是：“负责对全国民事经济审判、行政诉讼监督工作的指导；……研究分析全国民事经济审判、行政诉讼监督工作中的重大疑难问题，提出工作对策；承办下级人民检察院民事、行政检察部门工作中疑难问题的请示，研究、制定民事、行政监督业务工作细则、规定。”可见，基于化解社会矛盾的目的对行政行为进行监督是民事行政检察职能的应有之义。

检察机关全国第二次民事行政检察工作会议强调：探索建立民事行政检察与行政执法衔接的机制，对行政机关工作人员在执法中的失职、渎职和侵权行为加强监督。行政调解即为行政机关职能之一，检察机关作为国家的法律监督机关，在我国目前纷繁复杂的情况下，履行法律监督职能必须实现由被动向能动转变，由狭义向广义转变，由平面向立体转变，全面履行对行政执法活动的法律监督。近年来，行政调解检察监督的实践在不少地方切实开展着，为化解社会矛盾，维护和谐社会做出应有贡献，取得了良好的法律效果和社会效果。缘于行政调解检察监督具有十分迫切的现实必要性，未来人民检察院对行政调解活动的检察监督也将常态化进行，并且一定会向着规范化、制度化方向迈进。

2．对人民调解监督的法律依据

人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动”。虽然纵览整部调解法，都没有提到检察机关对人民调解的监督权力，关于监督，只在第十一条规定：人民调解委员会应当建立健全各项调解工作制度，听取群众意见，接受群众监督。依据调解法第三条“人民调解委员会调解民间纠纷，应当遵循下列原则：（一）在当事人自愿、平等的基础上进行调解；（二）不违背法律、法规和国家政策；(三）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利”可以推断，人民调解必然是依法调解，而检察机关作为宪法意义上的“法律监督机关”，对人民调解的合法性天然地具有监督权力。调解法第五条规定“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导”，检察机关对司法行政部门对调解的非法干预和操纵，对法院在业务指导时的不法行为，也应该进行监督。

3．对司法调解监督的法律依据

2012年8月31日十一届全国人大常委会第十二次会议通过的民事诉讼法修正案将原《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事审判实行法律监督”改为 “人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。将第一百八十七条改为第二百零八条，修改为：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”

所谓“民事诉讼”，就是包含民事司法调解在内的自然人之间、法人之间、自然人和法人之间因人身关系和财产关系提起的诉讼，在诉讼过程中的各种关系，都属诉讼关系。民诉法修正案出台后，检察机关对民事诉讼的监督从原来的“外在”的监督转变为“参与”的监督，从“平面”的监督，转变为“立体”的监督，从“事后”监督到“同步”监督。由于民事司法调解是民事诉讼活动的一个环节，所以《民事诉讼法修正案》业已将民事司法调解活动纳入人民检察院的检察监督中，为玉林市实践中业已开展的民行调解检察监督活动提供了法律依据和制度支持，奠定了民行调解检察监督活动的合法性，充实了该活动的正当性。民事诉讼法修改后，检察机关对生效调解书进行监督应成为日常工作之一，要把对生效调解书的监督，与对生效判决、裁定的监督放在同等重要的位置，发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应通过抗诉或检察建议的方式进行监督，启动法院的再审程序。

三、玉林模式之启示

玉林调解检察监督模式是民行检察工作巩固构建以抗诉为中心多元化监督格局已形成的成果，它有效地推动民行抗诉工作与非抗诉工作的平衡发展，稳步扩展办案规模，大力提高了办案质量，着力激活了基层民行检察能量。

（一）调解检察监督之功能

1．显性功能

（1）联动功能

“一站式”服务联动调解机制，是公安、法院、检察院、司法行政、保险、行政（行业）主管部门互相配合，共同化解矛盾纠纷的“五位一体”整体合力，行政调解、人民调解、司法调解“三调联动”，检察监督、保险理赔全程参与、无缝对接，价格、卫生等部门协作配合的别具一格的某市模式。在调解中，充分显示了联动的功能，基层综合治理人员有效对接，相互支持，相互监督，规范了行为，减少了办案环节，弥补了办案漏洞，消减了当事人对执法人员的误解，避免了违纪违规行为和司法腐败的现象。

（2）效率功能

现行各种救济制度的缺失，使调解检察监督具有可行性。检察机关作为现有制度框架中现成的法律监督机关，具有法律监督的专门性和职业性，可以有效化解社会把矛盾，促成调解的成功，保障调解的合法，消除民众对司法的不满情绪，提高调解的效率，最大限度地减少调解的反悔。这是一种低成本的运作，检察官的职业性使其能迅速的切入到调解个案中去，大大降低制度本身的试错成本。

（3）监督功能。

任何一个权力运行都必须有监督机制，在监督主体上，外部的监督尤显重要。我国为职权主义国家，法院职能的专断性不仅体现在判决，也会影响到调解，同时，法院以调解率为业绩和审判质效的主要考核指标，导致调解有人为因素，再加上人民对于司法的信任度低，法院有时会陷入信任危机。而且检察机关驻调解中心工作站对调解工作的监督属于“参与性”、“同步”的的监督。检察官积极介入到调解程序中，监督行政机关，人民调解员和法院的调解过程，从源头遏制和预防职务犯罪发生,法律监督和制约作用明显。

（4）制衡功能

在国民普法教育成效低，群众对行政执法机关和法院丧失信心的语境下，检察官在参与或在场的调解，起到了专业依仗、权力依仗以及心理依仗的作用，对化解社会矛盾，服判息诉成效明显。以当前司法信誉低迷的状况，在没有更好的权力制衡之前，检察监督作为一种外部监督，是检察权与审判权的制衡，是本质上的公权力对公权力的制衡和制约，不失为一个权宜之计。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话上指出: 支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。依据宪法之规定，检察机关为法律监督机关，具有法律监督的宪法正当性。

2．隐性功能

检察机关驻调解中心工作站还具有法律文化普及的隐性功能。我国的传统法律文化具有一种独特的公法品格和制度特征。在全球一体化的影响下,中国传统法律文化正在从制度层面和价值层面向现代法律文化转型。文化的实现,需要几代人一步一个脚印踏实地推进,解决纠纷不仅需要法制的健全，更需要法律文化的构建。调处中心工作站解决纠纷的同时，也在宣扬法律文化。

法治的价值是秩序,法治的信念是对人的价值的尊重,检察工作站所驻扎的地方正是实现人人平等的法律价值的调处中心,香港大学法学家陈弘毅指出：“法治概念的最高层次是一种信念，相信一切法律的基础，应该是对于人的价值的尊重”。借助工作站贴近群众、联系群众的平台作用，通过集中宣讲、散发资料、以案说法等形式，树立检察形象，扩大检察机关社会影响力，维护公平正义,正是体现人本主义的价值理念。在修复社会人际关系的过程中，各种社会矛盾汇集碰撞，检察机关驻调处中心工作站的存在和运作，既有法制教育意义，也有治安的意义和文化的意义。十八大报告第五大点第（四）项“全面推进依法治国”也指出,深入开展法制宣传教育,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定。特别是在我国国民法律素养不高的当下，司法环境的培育需要通过具体化的步骤，检察机关调处中心工作站作为行使检察职能的载体，无疑是一个法律文化具象的体现。

（二）调解检察监督之启动方式和监督方法

1．受邀请参与并监督调解。对公安机关、人民调解委员会、人民法院邀请参与调解的案件，依法提供协助并监督调解过程，切实加强内外联动，形成公、检、法、司和行政（行业）主管部门互相配合，共同化解矛盾纠纷的“五位一体”整体合力。尤其注重开展释法说理、情绪疏导、心理安抚以及化解当事人对执法办案部门不信任感等工作，依法引导当事人接受调解，服调息诉。

2．依照当事人的申请启动,参与并监督调解。对当事人申请参与调解的案件，按照“引导不主导、参与不干预”的原则准确定位，站在中立的立场，强化对调解活动的法律监督，确保调解自愿、合法，实现和谐公正的双赢，确保案件达到自愿息诉、自愿履行、和谐结案的目的。

3．依照职权启动。调解检察监督原则上以当事人的启动为主，但是检察机关也有依照职权主动启动民事检察监督的权力。必要的时候,检察机关主动参与并监督调解。对有重大社会影响的案件，主动介入调解工作，侧重监督调解工作的合法性，保证调解工作公平公正，消除案件当事人对调解机关的疑虑，增强调解工作的权威性，从源头上消除影响社会稳定的隐患。

4．主动介入轻微刑事案件，贯彻宽严相济的刑事政策。提前介入交通肇事、医疗责任事故等轻微刑事案件，督促交通事故肇事者积极履行赔偿义务，努力修复各种受损害的社会关系。对符合条件的案件分别作出不批捕、不起诉和向法院提出从轻处理的量刑建议的决定，实现由对犯罪的惩罚转向对犯罪的矫正，从而减少社会对抗，促进社会和谐。

（三）调解检察监督之程度掌控

调解检察监督是宪法和民事诉讼法赋予检察机关的权力，但是检察监督必须考量“调解”的民事行、自愿性，注意监督的维度和深度。 特别是在对司法调解进行监督的时候,为确保司法权内部和谐，实现检察权与审判权权两大公权力的良性互动，调解检察监督制度的设置及其具体实施应该掌控分寸，检察监督力度的掌控应局限于合法性审查。

1．不得以公权力的名义过多干预民事意愿。公权对私权干预的范围和程度，值得我们认真思考。公权退出私权范畴，是之所以进行公权干涉的出发点和目标，干预是暂时的，意思自治是终极的。

民事诉讼法修正案增加对调解的检察监督规定也是严格囿于“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的”，才能提出抗诉。《民事诉讼法修正案》规定检察机关对调解有抗诉权，这是对民事权利的当事人绝对处分权的限制，是法律“不问动机原则”的例外，也是公序良俗原则的彰显。所谓法律不问动机的原则,即:伦理必须把行动的动机视为最重要者,而法律则主要关注的是要求行为符合一定的标准,它通常不考虑人的动机。在这一点上,调解的根本目的是为了使双方和解,而双方当事人基于何种动机做出意思表示,只要意思表示是真实的,而这种意思表示是对方能够接受的,双方达成合意,便可成立且生效,这个理论由托马休斯提出后,康德也做过详尽的阐释[5]。因而检察机关在对调解进行监督时,只有出现“法律不问动机”的例外,也即违背了公序良俗,才可以对调解书进行抗诉。而在对调解进行即时监督的过程中,也必须坚守检察职能,本着参与而不参和,监督而不主导的原则进行监督。

2．调解检察监督不以保护个案中的当事人的利益为目的，这是确定调解检察监督法定方式和事由的基础。检察监督权从实现正义的角度来看,行使中必然有出发点和归属点,否则便会滥用。检察机关在调解过程中必须保持中立的立场,不偏不倚,绝对不能基于同情从任何一方当事人的角度去监督,否则就混淆了检察机关和律师的职能。特别是在当事人申请启动检察监督程序的个案中,检察院的意思可能会和当事人的意思一致,这时候,当事人为意思表示时,检察院不能表态,只能在程序上监督调解人行为是否依法,只要程序合法,对调解结果,检察机关不得干涉。

结语

司法实践的社会需求不会因为立法的滞后而被消灭。检察监督权介入调解是时代的需要，玉林模式的运作，使停留在抽象层面的检察监督权，获得了实证的意义。奥地利法学家、社会学法学派在欧洲的首创人埃利希指出“法发展的重心不在立法，不在法学，也不在司法判决，而在社会本身”。因而,调解检察监督在玉林的实践是基于社会需要的法的发展的体现。这种创新性的探索有他的合理性，也有法律政策和导向上的依据,体现在《民事诉讼法修正案》对民事调解的检察监督的具体化规定,体现在十八大报告建立司法调解联动的工作体系的要求里,也体现在习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中。

同时,我们也要清醒地看到, 调解检察监督的法律条文尚未健全，汤维建教授提出要制定“检察监督法”，作为检察机关进行法律监督的“基本依据”和“完整依据”。 同时,在“程序依据”上,检察监督更加匮乏, 西方有一句法律谚语:“程序是法治和恣意而治的分水岭”，缺乏可操作性的法律依据的司法职能是混乱的、无序的，缺乏程序规范的实体法律是无法实现正义的。特别是对调解这种以民事权利合意为核心的的机制来说，检察监督作为公权力，怎样才能在一个恰当的度内发挥其监督职能，怎样使民意得到最真实表现而又不损害社会之平衡，怎样让调解双方均满意而不危害公序良俗，需要进一步的论证。“最好的法律从习惯产生”(儒贝尔) ，玉林模式在当地培养了良好的调解监督习惯。从习惯到法律,调解检察监督需必然要从实践中高度抽象出行为准则,以法律为渊源,上升为国家意志,才能使调解检察监督走向规范之路、法治之路。

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