检察委员会议题管理现状、问题与对策

以检察委员会办事机构在议题管理中的职责为视角

梧州市检察院调研组

内容摘要：检察委员会办事机构是议题管理工作的具体承担者。分析当前议题管理中的“准入”管理方式粗放、消极，督办、反馈工作未能落实到位等问题的原因，提出从进一步完善检察委员会议题管理制度促进议题差异化管理、加强对基层院检察委员会议题管理工作的检查指导力度、抓好检察委员会办事机构的组织建设等方面，进一步加强检察委员会办事机构对议题的管理。

关键词：检察委员会办事机构　议题管理　差异化

检察委员会审议议题主要包括议题提请、议题审议和决定的执行督办等三个主要环节。[①]三个环节环环相扣，缺一不可。其中，“事前环节”是审议议题的基础，“事中环节”是决定议题处理结果的关键，“事后环节”则直接体现决策的权威和效果。与之相对应，检察委员会议题管理贯穿上述三个环节。主要包括在事前环节对提请审议议题的审查分流，事中环节对议题审理过程的记录，以及事后环节对决定的督办、反馈和议题材料归档等。检察委员会是一个具有检察司法决策和检察工作重大问题议事等多种属性的会议性机构而非常设机构，因此，检察委员会办事机构作为检察委员会制度运转的常设机构和协调中心，[②]是议题管理工作的具体承担者。对检察委员会办事机构议题管理工作情况进行调查，分析存在问题并提出针对性的对策建议，有助于进一步推动检察委员会审议议题的规范管理，把好议题“准入关”和议题决议“执行关”，促进检察委员会科学决策的良性循环，深化检察委员会规范化建设。

一、检察委员会议题管理现状

（一）检察委员会办事机构在议题管理中的职责规定

《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（下称《议事和工作规则》）第三条[③]、第九条第一款[④]规定，检察委员会审议的议题有事项和案件两大类，其中事项议题主要包括拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告和议案，本地区检察业务、管理等规范性文件，贯彻执行上级人民检察院工作部署、决定的重大问题，总结检察工作经验，研究检察工作中的新问题、新情况等五个主要方面；案件议题主要包括有重大社会影响或重大意见分歧的案件，根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件，提请抗诉刑事案件和民事、行政案件等三个主要方面。

根据《人民检察院检察委员会组织条例（2008年修订）》（下称《组织条例》），检察委员会办事机构在议题管理中主要承担以下职责：一是对提请检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核，必要时对提请讨论的案件或者事项提出法律意见，对提请讨论的有关检察工作的条例、规定、规则、办法等规范性文件提出审核意见；二是对检察委员会审议议题的过程进行记录、制作会议纪要，整理归档会议材料；三是对检察委员会决定事项进行督办。

结合《议事和工作规则》中的程序性规定，具体而言，检察委员会办事机构在会前环节的主要职责，首先是对议题内容是否属于《议事和工作规则》第三条规定的范围进行审查，其次是对议题材料是否符合《议事和工作规则》第十一条第一款[⑤]和《人民检察院检察委员会议题标准》（下称《议题标准》）相应条款的规定进行审核并提出审核意见，必要时还要对议题提出法律意见；在事中环节的主要职责，是按照《议事和工作规则》第二十五条的规定[⑥]，做好会议记录；在事后环节的主要职责，一是制作会议纪要和《检察委员会决定事项通知书》，督促承办部门填报《检察委员会决定事项执行情况反馈表》，定期向检察委员会反馈决定执行情况；二是做好议题材料的收集、整理、归档工作。

（二）某市检察委员会议题管理现状

某地级市检察院下辖3县、1县级市、3城区共7个基层检察院[⑦]。笔者采取查阅档案材料、召开座谈会等方式，对该市2008至2011年检察委员会议题管理现状进行了调查。

1．检察委员会办事机构设置情况。

该市两级院均有检察委员会办事机构或配备专人负责处理检察委员会日常事务。在组织形式上，这些检察委员会办事机构均隶属于办公室、法律政策研究室等内设机构。在人员配备方面，2011年该市两级检察院检察委员会办事机构共配备工作人员11名，其中专职1名（市院）、专人兼职10名（市院、D城区院、T县院各2名，其他5个院各1名），助检员以上法律职务9名。其中，市院检察委员会办事机构隶属于法律政策研究室，有1人专职、1人兼职负责检察委员会办事机构的审核、督办工作，起到了较好的事前审核把关、事后督办落实的作用；同时另外有1人兼职检察委员会办事机构的会务工作，会议记录、会议纪要、会议材料归档也较为规范。检察委员会议题管理三个环节的职责得到较好地履行。在机构设置、人力配备等方面基本达到要求，初步形成检察委员会制度运转的协调中心之雏形。

2．检察委员会办事机构履行职责情况。相关数据如表一所示。

在事前环节，两级院检察委员会办事机构对提请的488件议题均进行了程序性审查。其中，市院检察委员会办事机构自2009年起以内部讨论的形式对提交检委会审议的议题进行审核。2010年4月份调整1名专职人员负责议题审核后，形成了“专人审查→检委会办事机构内部讨论→形成并出具书面审核意见”的议题审核把关模式，对提请审议的21件议题，拟同意提交检察委员会讨论20件、拟不同意提交讨论的1件，经请示检察长后均按拟办意见执行；对检察长决定提请检察委员会讨论但材料的内容、形式等方面有欠缺的5件议题，按照《议事和工作规则》第十二条的规定向承办部门提出修改、补充的意见。

表一：某市两级检察委员会议题管理情况

在事中环节，两级检察委员会办事机构对审议的487件议题均履行了会议通知、会议记录等职责。

在事后环节，自2011年下半年起，两级院检察委员会办事机构均能按照《议事和工作规则》第二十六条第一款的规定[⑧]，以自治区院关于检察委员会会议纪要的规范格式为范本制作会议纪要。市院、T县院、X市院、W城区院、D城区院等5个院均能做到对检察委员会作出的决定制作《检察委员会决定事项通知书》，督促承办部门填报《检察委员会决定事项执行情况反馈表》；且市院及D城区院还做到及时了解检察委员会决定的执行情况。但Z城区院、C县院及M县院等3个检察委员会办事机构既没有制作《检察委员会决定事项通知书》，也没做到督促承办部门填报《检察委员会决定事项执行情况反馈表》。在议题材料归档方面，2010年以后检委会议题均能按会议纪要、会议记录、议题材料、检察委员会决定执行情况反馈表的顺序进行排序归档。

二、存在问题和原因分析

（一）存在问题

总体而言，该市检察委员会办事机构的议题管理工作不够规范。主要体现在以下两个方面：

1．事前环节的议题“准入”管理方式粗放、消极，有的甚至流于形式。

第一，在议题分类管理上，未能将应当属于检察委员会审议范围的事项纳入议题范围中，严重影响检察委员会在重大业务工作、管理中决策作用的发挥。如按照《议事和工作规则》第三条第（二）项规定，拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告，应当属于检察委员会审议的事实议题。即从2008至2011年这四年间，每个院的检察委员会每年至少要审议《人民检察院工作报告》这1项事项议题。而从表一所示的数据及调研情况看，除市院和D城区院外，该市其他基层院的事项议题都不足3件，T县、M县两院的事项议题甚至是空白；各院所审议的事项议题内容不尽相同，市院主要是检察工作报告和本地区业务、管理等规范性文件，基层院则是检察工作报告。一些与本地检察业务工作相关的重大议题未能纳入检察委员会审议范围，当前检察委员会在检察业务重大决策中的作用发挥非常有限。

第二，在议题的审核上，检察委员会办事机构未能起到“把关者”的作用。各基层院对议题的审核基本上是程序性的，既没有对议题是否属于检察委员会审议的范围进行审查，也没有一一对应审核议题材料是否符合《议事和工作规则》第十一条和《议题标准》的具体要求，更不用说对议题提出法律意见；有的时候连程序性的审核都顾不上，只是办理提交检察委员会审议议题的受理、向检察长报告、会议通知等程序性工作。基层院检察委员会办事机构在大多数情况下只扮演了纯粹的会务服务机构的角色，未能切实担当起议题审核把关者的职责并发挥作用。

2．事后环节的督办、反馈工作未能落实到位。

在决定的督办方面，有些基层院检察委员会办事机构没有形成“通知检察委员会决定事项→督促承办部门及时反馈”的机制，不制作《检察委员会决定事项通知书》，把会议纪要或者会议记录交给承办部门就算是完成任务；也不督促承办部门填报《检察委员会决定事项执行情况反馈表》跟踪检察委员会决定的执行情况，没有及时了解检察委员会的决定是否已得到及时、全面、正确的执行。市院检察委员会办事机构对规范性文件类事项议题的督办止步于规范性文件的印发，没有督促承办部门按照《议事和工作规则》第三十二条的规定[⑨]对文件的执行情况、效果进行调查研究。

在执行情况的反馈方面，两级院均没有按照《议事和工作规则》第三十一条的规定[⑩]，建立检察委员会办事机构定期将执行情况向检察长和检察委员会报告的制度，反馈的期限、内容等均为空白。检察委员会委员对决定的执行不了解，既影响委员履职的积极性，也削弱检察委员会决定的权威。

（二）原因分析

1．在思想上对检察委员会及其办事机构的工作不够重视。“思想是行动的先导”，有了思想上的觉悟、重视并形成目标，才会有所实践行动，朝着拟定的目标前进。检察委员会工作虽然近年来日益受到最高检、自治区院的重视，并通过专门召开会议、组织征文并进行研讨、组织专题培训等各种方式来提高各级检察院对检察委员会工作重要性的认识，但是任何新观念的传播、形成共识、接受客观上都需经过一定的过程。这些理念传播到基层院、根植到基层院的工作中，还需要地市一级检察院在其中花费一定的时间、采取一些积极有效的措施进行承上启下的推广。从调查的情况看，尽管基层检察院对检察委员会在检察业务决策中的重要地位、作用有一定的了解，但还不十分到位，对检察委员会的职能定位认识模糊，未能准确区分党组会、检察委员会和院务会各自的定位、职责和议题范围。从表一可见，基层院所审议的442件议题中，事项议题仅有10件（占2.26%）。由此也反映出在观念上还是把检察委员会定位为案件决策机构而不是重大业务决策机构。

2．忽略对检察委员会各项工作制度的学习掌握。近年来随着研究与实践的不断深入，最高检陆续对检察委员会的各项工作制度进行了完善。其中，2008年修订颁布《人民检察院检察委员会组织条例》，2009、2010年分别制定下发《人民检察院检察委员会议事和工作规则》和《人民检察院检察委员会议题标准》，我国检察委员会制度和规范体系基本形成。但在调查中发现，由于思想上对检察委员会缺乏足够的重视，各基层院检察委员会包括其办事机构工作人员并没有对上述各项工作制度进行充分的学习掌握，还是按照原来的思维和工作习惯开展检察委员会的各项工作。对检察委员会的议题范围、检察委员会办事机构在议题管理特别是事前环节、事后环节的重要职责缺乏认识，直接导致了对议题“准入”管理、督办等环节中的不规范、不到位现象。

3．检察委员会办事机构议题管理专业化程度低。由于检察委员会办事机构工作人员多数是兼职，需要兼顾所在部门的其他工作，尤其是基层检察院检察委员会办事机构的工作人员往往需要兼顾法律政策研究室的理论研究文章撰写、办公室的信息宣传报道撰写、人民监督员办公室的业务等工作中的一项或者数项，难以将所有的时间和精力全部投入到检察委员会办事机构所承担的议题管理职责中，人员力量难以得到保证。通过调查发现，基层院检察委员会办事机构虽配备了具有相当的检察业务素质的工作人员，但由于对检察委员会工作不够重视，检察委员会办事机构工作人员对检察委员会各项工作制度的内容少学习不熟悉不掌握，并不具备对议题进行管理的业务能力。

4．现行制度体系中关于议题管理的某些规定过于原则，在实践中难以操作。

一是议题的准入标准、提出主体不明确。如《议事和工作规则》第三条第（一）、第（四）项中的“重大问题”和第（六）项“有重大社会影响或重大意见分歧的案件”中的 “重大”应当如何界定，在实践中不好把握。而且《议事和工作规则》中也没有明确一些没有涉及具体承办部门的事项议题的提出主体，如第三条第（五）项“审议重大专项工作和重大业务工作部署”，这项议题往往是检察机关的决策层才能掌握和提出，具体到议题管理中，这类议题宜具体由哪个主体（检察长、分管副检察长或分管副检察长指定某一内设机构）提出，以使该议题能够进入检察委员会审议的程序中，没有明确的程序性规定。

二是没有规定不符合审议范围议题的分流程序。《议事和工作规则》第十二条规定，“检察长决定将议题提请检察委员会审议的，检察委员会办事机构应当对议题进行审查，……”言下之意，即检察委员会办事机构是对确定提交检察委员会审议的议题进行审查。但在实践中有这样的情况，即承办部门拟提请检察委员会审议的议题经检察委员会办事机构审查后，认为不属于检察委员会审议的议题范围。对于这种情况在程序上应当如何操作处理，《议事和工作规则》中没有作出明确的规定。

三是对规范性文件后续督办的规定存在漏洞。《议事和工作规则》第三十一条规定，检察委员会办事机构应当定期向检察长和检察委员会反馈决定执行情况。其中的“定期”以多长的时限为宜，没有明确。第三十二条规定要求，承办部门定期检查司法解释和规范性文件的执行情况并提出修改、完善的意见。如果承办部门不落实该规定，应当由哪个主体进行督促；向哪个机构提出修改完善的意见；如果规范性文件经试行后发现没有制定的必要应如何处理，这些都没有明确。

三、加强检察委员会议题管理的建议

（一）进一步完善检察委员会议题管理制度

在地级市检察院的层面制定统一的检察委员会议题管理工作规范，从议题管理主体、议题管理对象、议题管理内容等方面进一步细化、落实检察委员会议题管理制度。

1．明确议题管理主体。

检察长、检察委员会专职委员、检察委员会办事机构都是议题和管理主体。其中，检察长在议题管理中起决策作用，决定将符合审议范围的议题提交检察委员会讨论；检察委员会专职委员对拟提交检察委员会讨论的议题进行审核把关；检察委员会办事机构在议题管理中起过滤作用，对承办部门提交检察委员会讨论的议题进行审查，提出是否符合检察委员会审议议题范围的审查意见。

2．准确界定议题管理范围。

根据《议事和工作规则》相关条款的规定，结合本级检察工作实际，明确把检察委员会审议的议题分为事项与案件两大类。其中，事项议题主要包括本辖区检察工作中贯彻执行国家法律、政策的重大问题，贯彻执行本级人民代表大会及其常务委员会决议以及拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告、议案，本辖区或本院检察业务、管理等规范性文件，重大专项工作和重大业务工作部署等重大问题；案件议题主要包括本院办理的有重大社会影响或者重大意见分歧的案件，按照有关规定向上一级人民检察院提请抗诉的刑事案件、民事案件或行政案件等等。

3．明确议题管理内容。

一是建立党组会、检察委员会、检察长办公会等会议承办机构的议题管理、联系制度，在安排会议过程中随时沟通，及时解决议题“准入”方面的问题。用制度确保应当提交检委会审议的议题均得到提交审议。

二是建立议题审查制度。明确检察委员会办事机构对提请检察委员会审议的议题进行审核的具体期限，要求在收到案件的若干日内审核完毕并报告检察长决定。建立议题受理台帐，完善办事机构内部的审核流程，通过填制《检察委员会办事机构受理议题登记处理卡》，建立受理议题“承办人提出拟办意见→检察委员会办事机构集体讨论→检察委员会专职委员复核→分管副检察长审核→检察长决定是否提交审议”的工作模式，规范议题在办事机构内部的审核过程，尤其是对拟不同意提请检察委员会审议的议题，清晰反映出经过检察长审批、检察委员会办事机构办理的程序，体现议题管理工作的完整性、严谨性。对于检察长作出的同意提交检察委员会审议或不予审议的决定，均应及时通知承办部门。

三是建立议题执行“倒逼”机制。明确检察委员会办事机构制发《检察委员会决定事项通知书》的具体时限，要求在会议结束二日内制作并通知承办部门执行。完善检察委员会决定执行情况跟踪反馈制度。一方面，对检察委员会审议决定的案件，承办部门应当在法定期限内办结并向办事机构填报《检察委员会决定事项执行情况反馈表》。另一方面，对审议决定的规范性文件或其他重大事项，检察委员会在审议时应当设定试行期限或执行期限，承办部门应当及时执行，并在开始执行后三个工作日向检察委员会办事机构通报。对设定执行期限或试行期限的决定，承办部门应当于期限界满之日起若干日内向检察委员会办事机构提交书面执行情况报告。检察委员会办事机构应当以适当的形式将执行情况报告送交检察委员会委员审阅。对试行期满的规范性文件，承办部门应当在期限界满之日起若干日内提请检察委员会审议是否正式施行。对检察委员会审议通过的规范性文件，承办部门应当定期检查执行情况，对执行中存在的问题进行调查研究，并适时提出修改、完善的意见。检察委员会办事机构应当对执行情况进行检查、督促和落实。

（二）加强对基层院检察委员会议题管理工作的检查指导力度，切实提高对检察委员会办事机构建设重要性的认识

一是建立定期对检察委员会办事机构工作进行检查的制度。以半年为时间段，组织两级院检察委员会办事机构认真按照《组织条例》、《议事和工作规则》、《议题标准》中关于检察委员会办事机构的具体职责要求进行对比自查，再由市院从各基层院中确定若干个院作为对象进行抽查，通过自查与实地抽查相结合的方式，针对检查中发现的问题及时提出具体的整改意见和建议，进行指导，促进两级院检察委员会办事机构认真履行会前审核、会中服务、会后督办的议题管理职责。

二是建立会议纪要上报情况、审议议题统计情况通报制度。会议纪要是传播、发布会议信息的重要载体，统计是直观了解工作量的重要手段。规范和推进检察委员会办事机构工作，必须强化对会议纪要、统计情况的上报和审核。以季度为时间段，对两级院检察委员会办事机构是否制作会议纪要、会议纪要制作是否符合规范要求、审议议题的统计是否规范等情况进行通报，对办事机构议题管理工作进行常态化的检查指导，从而有力地规范检察委员会办事机构的工作。

通过上述一系列具有针对性的措施，可使最高检、自治区院有关加强检察委员会办事机构建设的理念在工作实践中得到切实的贯彻，在潜移默化中提高对检察委员会办事机构议题管理工作的重视程度，推进检察委员会办事机构的规范化建设。

（三）抓好检察委员会办事机构的组织建设

一是制订一个适用于两级检察机关的检察委员会办事机构组织建设指引，从机构设置、人员配备等方面提出明确的指导意见。按照最高检提出的“积极推进办事机构建设。地市级以上检察院以及案件较多的基层检察院原则上均应设立检察委员会办公室，编制较少、案件较少的基层检察院，检察委员会办公室可以与相关部门合署办公，但要有专人负责”[11]的要求，统一规范检察委员会办事机构的名称，并对办事机构印章的字样、规格、使用等作出明确的规定，要求各院至少有要1人以上专人专职负责检察委员会办事机构的日常工作。

二是选好、用好检察委员会办事机构人员。今后要按照最高检提出的“要配齐配强办事机构人员，注意挑选政治坚定、业务精通、作风优良、工作细致、善于沟通的同志从事检察委员会办事机构的工作”[12]的要求，适时、逐步地把具有良好的法律和政治素养、较强的协调能力、严谨的工作态度的检察人员调剂到检察委员会办事机构工作，促进检察委员会议事质量和效率的提高。对已任命检察委员会专职委员的单位，要按照《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》（下称《专职委员暂行规定》）第六条第（六）项的规定，明确要求由检察委员会专职委员履行分管检察委员会办事机构工作的职责，切实发挥检察委员会专职委员对检察委员会办事机构的管理、指导作用。

三是加强对办事机构人员的培训。根据当前基层检察院检察委员会办事机构人员对最高检、自治区院近年来下发的检察委员会工作规范性文件及指导性意见不够熟悉的情况，组织有针对性的、系统的培训，强化工作责任，加强对上述文件的认识和掌握，为切实履行办事机构工作职责打好基础。今后，可以半年为单位，组织两级院检察委员会办事机构人员开展定期培训，对工作中发现的问题、新颁布的相关法律法规、疑难案例等方面的问题开展研讨，切实增强办事机构人员工作责任心，提升业务能力。

[参考文献]

1．孙谦主编：《中国检察制度论纲》［M］，北京：人民出版社，2004年版。

2．王德利：《检察委员会专职委员的定位、职责与作用》［J］，《人民检察》2010年第9期。

3．罗树中：《检察委员会科学决策机制研究》［J］，《中国刑事法杂志》2011年第1期。

4．胡捷：《基层检察院检察委员会制度改革研究》［J］，《人民检察》2010年第12期。

5．邓思清：《再论我国检察委员会制度改革》［J］，《人民检察》2010年第11期。

6．孙朝伦：《对检察委员会办事机构职能发挥的思考和探讨》［EB∕OL］，http://www.jcrb.com/jcpd/jcll/201010/t20101012_453639_1.html。