农村危房改造资金管理使用职务犯罪预防调查报告

柳州市柳南区检察院调研组

农村危房改造工程是国家一项长期重大的民生工程，据统计广西壮族自治区农村危房共约111.84万户（含茅草树皮房约2.1万户），从2010年开始的二期改造工程目标是完成11.5户的危房改造任务。按每平方米平均改造造价约500元，每户60平方米，平均约需3万元计算，二期工程2010年6月～2010年12月,共投资约34.5亿元进行该工程项目。农村危房改造资金发放采取由村委组织、县危改办审批共同完成，村民可以通过：申请、评议、审核、审批4个步骤环节，获取农村危房改造款。然而这笔款项在使用过程中却出现了大量的职务犯罪问题。2008年至2012年间，广西基层检察机关反贪污、反渎职部门共办理涉及农村危房改造资金管理使用职务犯罪172件261人，其中大案要案为54件，占到所处理案件比例的31.8%，农村危房改造资金俨然成为职务犯罪的高发地带，因此必须加强对该资金的监督管理，预防职务犯罪的发生。

一、基本情况

（一）农村危房改造资金管理使用职务犯罪的特点

1、案件分布广， 2008年1月至2012年7月份，在广西全部14个地级市中，南宁、崇左、柳州、来宾、桂林、梧州、贺州、玉林、贵港、百色、钦州、河池、防城港13个地级市发生农村危房改造资金管理过程中的职务犯罪，涉及扶绥、上林、天等、桂平、融水、平乐等58个基层县区，占到全区县区总数的53%。

2、案发数量急剧攀升，2008年全区共立案农村危房改造资金职务犯罪仅仅1件；2009年上涨为6件；2010年立案数激增至28件；2011年立案数上涨三倍，达到83件； 2012年上半年已经立案的农村危房改造资金职务犯罪达到54件。数量呈几何式的增长。具体如下图所示：

3、涉案人员广泛、级别低，在所涉及农村危房改造资金管理犯罪的261件案件中，存在着涉案人员范围广，级别低的特点。涉案人员包括村支书、村委主任、武装部长、工勤人员、大学生村官等各类别农村基层管理人员，其中副科级涉案人员仅为7人，占到总数的2.6%，正科级涉案人员为6人，占总数的2.3%。两者相加不到总人数的5%，大量的涉案人群聚集在低级别的村委办公人员中。

4、涉案罪名集中，在所涉及农村危房改造资金管理犯罪中，涉案罪名相对单一。主要是传统型的职务犯罪，贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、玩忽职守罪、滥用职权罪，其中贪污罪为116起占到总数的63.3%，贪污罪44件，占到案件总数的25.6%，涉及贪污、受贿数罪的为7起，占到总数的4.1%。具体情况如下图1所示：

                                              示图1

5、存在一定数量的窝安、串案，在所涉农村危房改造资金管理职务犯罪案件中，存在一定数量的窝安串案，其中3人以上犯罪案件达27起。其中桂平市检察院办理的练吉军、宁拓、刘万军、刘贵光等人受贿案件中，涉案人员达到了10人，是少有的共同贪污案件。

6、作案手段多样化。一是以协助申报为由收取辛苦费、感谢费、手续费等费用，如犯罪嫌疑人龙传月在2008年—2011年担任桂林市永福县永安乡民政办主任期间，利用负责本乡危房改造和倒房重建工作的职务之便，非法收受危房改造户、倒房重建户以及有关人员所送感谢费共计37500元，为他人谋取利益。

二是采取虚报材料、套取国家危房改造资金，如柳州市柳南区太阳村镇人民政府从事柳南区上等村村民危房改造工作过程中，在明知自己及其父亲覃昭瑜、其姐覃惠萍不符合申报条件的情况下，利用职务便利，虚构自己、覃昭瑜、覃惠萍三人的申报、验收危房改造的相关材料，骗领国家农村危房改造专项资金共计人民币48000元。

三是以提成为名义索贿，犯罪嫌疑人韦升创在2007年12月至2011年9月任万朗村村委主任期间，在协助政府实施农村危房改造工作中，利用职务便利，为所辖区范围内申办危房改造的农户填报相关材料时，韦升创明确提出“现在办事都会有提成”，一般按10－15%计算即每户一般要交2000元给他，待危房改造补助金陆续补助到农户存折后，韦升创通过电话催促或直接当面收受方式向韦家赞、马位生等7位危房改造户收受或者索要辛苦费，共计16200元。

四是违规操作收取贿赂，如2010年至2011年8月份，犯罪嫌疑人李高林在担任上林县白圩镇繁荣社区支书期间，充分利用职务便利,在协助政府实施农村危房改造工程项目过程中，违规操作为不符合危改条件的农户取得危改指标，使每户得到国家危改补助16000元，其中有4户违规户送给李高林好处费一共13000元。同时，李高林还向符合条件的危改对象索取好处费一共20500元，累计收受危改对象贿赂33500元。

五是截留发放钱款，据为己有。如2008年6月至2009年9月，犯罪嫌疑人韦光宗利用担任象州县水晶乡政府民政助理的职务之便，在发放本乡残疾人危房改造补助款过程中，截留十户残疾人危房改造补助款共计12500元，占为己有。

六是玩忽职守、滥用职权造成国家资金大量流失，如根据《2010年广西农村危房改造工程试点实施方案》的规定，要求乡（镇）政府要组织人员上门核查申报者是否符合危房补助的申报条件，太阳村镇镇建办主任杨甲生没有按照文件要求履行上门核查的职责，造成2010年无危房改造（没有危房拆除或者是没有重建新房）的12人也获得危房改造补助款（每人16000元）共192000元。

（二）农村危房改造资金发案环节

农村危房改造资金的发放经过四个基本步骤1. 申请：符合农村危房改造条件的家庭，由户主自愿向所在村委会提出书面申请。 2. 评议：村委会接到申请后，召开村民会议进行评议，议定是否符合救助标准，并予以不少于15天的公示；公示后，将有关材料上报乡（镇）人民政府。 3. 审核：乡（镇）人民政府接到村委会的申报材料后，组织人员上门核查。经审核，认为符合条件的，报县级危改办。4. 审批：县级危改办接到乡（镇）人民政府上报的材料后，分批次召开部门联审会议进行审批。审批结果在村务公开栏张榜公布。

1、申请环节的职务犯罪。在申请环节中，涉及职务犯罪主要有几个方面：第一，采取虚报数据的手段进行骗取改造资金， 2010年，覃宗华在协助政府落实危房改造惠农政策过程中，覃宗华跟白圩镇危改办主任覃俊介（另案处理）、白圩镇大浪村村民覃德育、覃德挥商量，通过共同制作虚假危改申报材料的方法骗取危改补助，补助下拨后大家一起私分。第二，申请过程中收取手续费，罗城县东门镇人民政府扶贫助理卢敏在2008年发放茅草房改造配套扶贫专项资金给有关村屯村民的过程中，由东门镇龙山村村民韦宏超负责联系申请茅草房扶贫补助的农户到卢敏处办理相关手续，韦宏超多次向申请茅草房扶贫补助的农户收取手续费用共计3万余元。

2、评议环节的职务犯罪。根据农村危房改造“最贫穷、最危险、最积极优先”的原则。评议中优先考虑居住在最危险房屋中最贫穷的困难户，包括强降雨过程造成的农村危房贫困户，特别是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户。一些不符合此条件的个人不得不采取非法手段进行行贿，获得优先改造的权利；一些村干部也借此机会大肆索贿，向符合条件的村民收取好处费、服务费等费用借机敛财。

3、审核环节的职务犯罪，上门审核阶段也是职务犯罪的多发阶段，在此阶段中，乡镇人民政府的工作人员利用上门服务的机会，乘机索取贿赂。如向相关申请人收取手续费、审核费、拍照费等等费用，或以审核部过关为由榨取人民群众的危房改造补助款；一些政府工作人在审核阶段，玩忽职守不仔细审核，或者在审核过程中滥用职权，导致大量的虚假材料审核获得通过，使部分不法之徒获得利益。

4、审批环节的职务犯罪，审批环节由县级危改办执行。县级危房改造办一些工作人员乘机向村委收取钱财，村委不得不将手续费转派每个村民。如2009年度，都安瑶族自治县板岭乡在进行农村危房改造工作中，犯罪嫌疑人韦耀忠以办公经费紧张为由，要求各村村干部向危改户收取一些费用；2010年5月间，都安瑶族自治县板岭乡尚智村委副主任韦克武在村部办公室将其收得危改户现金21000元交给韦耀忠；2010年6月间，都安瑶族自治县板岭乡尚智村委主任梁万新安排副主任韦安团将19000元拿到板岭乡府交给韦耀忠。

5、发放环节的职务犯罪，审核获得通过后，一些财务人员任意克扣行政相对人的所获得的钱财。如在发放钱财前收取服务费，截留当事人的钱财，贪污残疾人的危房改造款，或者将当事人的钱财挪作他用等等。

二、农村危房改造资金职务犯罪的危害

(一)破坏农村危房改造工程

农村危房改造资金是一项利国利民的工程，但是在实际执行中，村委干部、基层行政单位人员，巧立名目层层盘剥、克扣村民的危房改造资金，导致大量的国家补助资金流失。1、补助有名无实，侵害农民利益，一些地方甚至出现了申请资金所花费的费用远远超出补助资金本身，使得农村危房补助有名无实，完全流入个人腰包。2、补助效果异变，由于申请农村危房改造资金需要大量的贿赂成本，导致最穷困，最需要该资金的人员因为交不起相关费用，不能获得相应的补助，资金流向一些农村的富裕阶层，大量的补助资金被用于农村富裕基层的新房建设，导致农村贫富分化进一步加剧。3、破坏补助计划，广西农村危房改造工程是一项有计划、长期工程，涉及到广西118万户居民，目前执行到该工程的第二阶段。由于一些基层工作人员的贪污腐败、玩忽职守，做虚假材料，套取该资金。严重影响该工程的工作进度，工程质量，破坏了补助计划。

（二）激化农村基层矛盾，影响社会综治

农村贪污腐败是农村基层矛盾的一大诱因。农村危房改造补助款本来是一项利民惠民工程，但是在实际执行过程中，却成为村委干部敛财聚财的手段。一些富裕的农村居民使用贿赂等手段优先获得补助款用于新房建设，导致基层贫富分化进行一步加剧。在贫富加剧、官员腐败的情况下，农村基层社会矛盾严峻。由于农民群众本身的质朴性质，腐败行为往往会形成扩大化的认识效应，对村委腐败的认识扩大化到政府行为的认识，扩大化到国家政权的认识，导致政府公信力下降，在农村形成官民对立的严重局面。在这种观念的影响下，政府为加快新农村建设而推行的各种工程，受到村民的大规模阻挠，甚至引发大量的农村群体性事件，如柳南区在太阳村镇出现农村危房改造资金职务犯罪，造成了太阳村镇拆迁建设（新火车站建设等）出现了困难，政府不得不花费大量的精力、物力开展工作。

（三）弱化农村基层队伍

农村基层队伍大量爆发职务犯罪案件，使得党和政府在农村基层队伍的力量遭受重大损失。一是农村基层队伍公信力下降，由于村民组长、村支部书记是最接近农民群众的党员干部，这部分干部的贪污腐败直接影响到整个农村队伍在人民群众的形象。二是直接影响到基层年青队伍的培养，在柳南区检察院所查办的一起贪污案件中，年仅26岁的女大学生村官覃惠虑贪污腐败很值得深思。其与该村村委会主任采取虚报材料骗取危房改造资金的方式进行贪污活动，所虚报数额超过该村村委主任，可见对我国农村青年干部的培养影响巨大。三是严重破坏基层民主建设，事无忌惮的索取、榨取村民的财物，严重的破坏了基层队伍，一部分村委干部横行乡里成为新时期的村霸、恶霸，严重破坏基层民主建设，破坏村委选举制度。

四、农村危房改造资金职务犯罪的原因

（一）资金管理漏洞

1、缺乏有效的监督制约机制

在农村危房改造资金管理过程中，缺乏有效的制约管理机制。1、在申请、评议环节完全由村委自行进行，这样虽然有利于发挥农村基层民主，但是却缺乏有力的监管措施，导致大量的虚报、瞒报事情发生。根据《2010年广西农村危房改造工程试点实施方案》的基本要求，农村危房改造项目必须遵守坚持“政府主导、农民主体”的原则，即要在政府必须对村民行为作出引导、监督，充分发挥村民的主体意识，必须做到主体与主导相互并重。仅仅发挥基层民主不进行有效的监管，结果必定是损害农村弱势群体的利益。2、上门审核制度不健全。上门审核前，应当告知村民的一系列行政规定。不及时告知导致，部分人员钻制度上的空子，借机敲诈村民。3、审核环节与发放环节回访监控不到位，没有对资金获得者进行有效的回访落实，导致损害人民群众利益的事件发生。

（二）部分基层干部防腐拒腐的意识不强

在调查中发现部门基层干部防腐拒腐的意识不强，从农村危房改造资金的职务犯罪情况上区看，大多数犯罪集中于基层干部的传统型犯罪，犯罪手段虽然很多，但是手法做法简单低劣，目的性很强，出现一定数量的窝案串案。说明一些基层农村干部防腐拒腐意识不强，把国家补助基层农民的生命钱作为发财致富、做人情的手段，一些基层干部完全脱离了党员干部的要求，鱼肉乡里，把自己摆在与人民群众的对立面，聚敛钱财，成为村里的特权阶级。也从侧面反应了农村基层民主制度，相互监督制约制度还没有获得完全有效的建立。

（三）上级部门管理不当

根据《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》县级财政部门、发展改革、住房城乡建设等部门具体负责本地区农村危房改造补助资金的支付、管理以及日常监督检查工作，严格按照规定安排和支付农村危房改造补助资金。住房和城乡建设部《为贯彻落实党中央、国务院关于加快农村危房改造和扩大试点的要求》也规定各地要按照有关规定加强扩大农村危房改造试点补助资金的使用管理。补助资金要实行专项管理、分账核算、专款专用，并按有关资金管理制度的规定严格使用，健全内控制度，执行规定标准，严禁截留、挤占和挪用。各级财政部门要会同发展改革、住房城乡建设部门加强资金的监督管理，并积极配合有关部门做好审计、稽查等工作。要定期对资金的管理和使用情况进行监督检查，发现问题，及时纠正，严肃处理。问题严重的要公开曝光，并追究有关责任人员的责任，涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。财政部驻各地财政监察专员办事处将对各地扩大农村危房改造试点资金使用管理等情况不定期进行抽查。在全区多个地域，多处发生农村危房改造资金被非法占用的实际情况，说明我们对该资金的管理审核不严格。没有积极做好回访调查工作导致大量的国有资金流失。

五、农村危房改造领域职务犯罪的建议

（一）端正指导思想，完善绩效考核，加强廉政教育

农村危房改造是一项重大的民生工程，关系到农民群众的切身利益，是党和政府推行新农村建设的一项重要举措，因此该必须加强该资金的管理，预防职务犯罪的发生。

1、必须坚持“政府主导、农民主体”的原则。县级人民政府是实施农村危房改造试点的组织者，要加强领导和协调，整合各方资源，调动各方面积极性形成工作合力；县级建设主管部门是农村危房改造试点的直接承担者，要加强引导、搞好服务；广大农民群众是农村危房改造的主体，要充分尊重群众的意愿，引导群众积极、主动建设美好家园。在这种模式下，农民主体与政府主导相辅相成，相互监督、相互制约形成有效的制约机制。一是充分发挥农民的主体意思，鼓励农民群众积极参与到家园建设中；二是必须加强政府对整个资金发放环节的监督制约，使得整个流程都置于政府的监督管理下，防止村委干部趁机鱼肉乡里，侵犯人民群众的基本利益；三是注重适度，不可偏废，既不能够光注重政府指导而忽略了农民主体，也不能够只顾加强农民主体而放弃了政府指导，必须做到两者的统一，相辅相成，制约腐败的发生。

2、加强绩效考评工作，必须严格按照《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》的要求做好绩效考评工作，绩效考评应该实行一票否决制度，对凡是涉嫌贪腐的村镇绩效考评必须给予体现，保障资金运用合法。

3、必须加强基层廉政教育，特别是基层村委、大学生村官的廉政教育，针对目前高发的农村危房改造资金领域职务犯罪的情况，必须联合基层检察院开展教育。以案明纪，以案说法，通过用周边发生的真实案例进行警示，预防职务犯罪的发生。

（二）加强管理工作，注重细节管理

必须加强对农村危房改造资金的管理工作，特别是注重对细节方面的管理。保障在申请、评议、审核、审批阶段的管理工作的廉洁。

1、发放廉政告知书，在申请阶段，要求村委向居民发放廉政告知书，告知书包括危房改造事项的申请流程、工作流程，可能发生的腐败问题，并明确村民的权利义务，要求村民阅读后签字；在上门审核环节，上门审核的同时要求携带廉政告知书，要求村委进行阅读后签字确认。

2、加强监督管理，加强对危房改造专项资金的监督管理，包括资金的流向、资金的发放。必须严格按照财务管理要求进行严格管理。

3、对残疾人等弱势群体的危房改造资金进行重点监控、审查，包括发放的各个环节加强审查工作，预防职务犯罪的发生。

4、做好发放资金后的回访工作，做到发放一户，回访一户，堵住职务犯罪漏洞，预防犯罪发生。

（三）正确处理“最贫穷、最危险、最积极优先”原则

1、必须正确理解“最贫穷、最危险、最积极的意义”，积极培训村委相关人员，做到民主与集中向结合，充分发挥上级部门的监管职能，减少因农村危房改造资金发放产生的矛盾。

2、深入农村基层了解实际情况，进行深入调查，对危险、贫困户做出充分了解，防止借机牟取私利。

（五）加强回访工作

对危房改造资金的发放户进行回访，了解工程进度，资金的使用情况，是否存在贪污腐败情况，形成相互监督，相互制约的良好局面，保障该资金能够在阳光下运行。