扶贫惠民补贴类职务犯罪案件

之法律实证分析

崇左市江州区检察院   李小林   黄嫣

内容摘要: 以江州区人民检察院2009年以来所查办的扶贫惠民补贴类职务犯罪案件为分析基点，扶贫惠民补贴类职务犯罪案件具有涉及罪名多为贪污罪、犯罪主体多为基层公务人员及财务人员、犯罪手段通常是作假帐虚报冒领资金、判决刑罚多为缓刑或免于刑事处罚等类型化特点。在查处扶贫惠民补贴类职务犯罪案件方面，司法机关往往受到当地党委政府经济社会发展决策甚至是被调查人一方所代表的团体利益和其他社会力量等法律外因素的制约，出现法律评价与社会评价冲突现象。因此，司法机关必须将个案的法律适用置于社会价值综合考量中权衡，并建立完善相应的预防机制，以达至查处扶贫惠民补贴类职务犯罪案件法律评价与社会评价的和谐统一。

关键词:　扶贫惠民补贴类职务犯罪  轻刑化  法律评价  社会评价

广西壮族自治区地处祖国西南边陲，是国家西部大开发战略的重要区域。而崇左市则位于广西西南部，于2002年经国务院批准设立，是我国最年轻的地级市之一。对于这座年轻的城市，国家和地方各级政府都给予了极大的关心和支持，特别是在扶贫开发上，力度正在逐年加大。作为崇左市唯一一个城区，江州区的扶贫开发也受到了各级党委政府的关注，各项扶贫惠民政策及惠民补贴纷至沓来。也正因为如此，各类针对惠民补贴类专项资金的职务犯罪，特别是贪污贿赂犯罪也逐渐多起来。然而在查办该类职务犯罪案件时，检察机关却遇到了法律适用与社会评价之间难以平衡取舍的问题。因此，对扶贫开发过程中的职务犯罪案件进行类案化研究，将会对以后处理该类案件的检察实践具有不可忽视的意义。笔者希望通过对当地十余起扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的法律实证分析，能够探索出最适合的解决司法实践中矛盾冲突的有效途径。

一、江州区人民检察院2009年以来所查处扶贫惠民补贴类职务犯罪案件基本情况

江州区人民检察院自2009年至今[①]，共对扶贫补贴类职务犯罪行为立案10件24人，其中已向法院提起公诉并由法院作出有罪判决21人，3人还在调查阶段，该类案件立案数占了该院2009年以来全部贪污贿赂案件立案数的56.7%，涉案金额合计约100余万元。这些案件中，犯罪对象涉及了水产养殖补贴、农村死亡教师遗属生活补贴、农机补贴、学生伙食补贴、农村公益电影放映补贴等等各类扶贫惠民专项资金，犯罪主体包括村委会主任、乡镇兽医站站长、国营林场经理、电影放映管理处财务人员、乡村小学校长等基层国家工作人员或依照法律以国家工作人员论的人员，涵盖了水产畜牧、教育、农业、文化等部门和系统，涉及的罪名有贪污罪、私分国有资产罪、挪用公款罪等。                                                                                                                         

二、扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的类型化分析

如其他类案一样，扶贫惠民补贴类职务犯罪案件在其纷繁不一的表现形式下亦存在着共同的特点。

（一）涉及罪名较为集中，多数为贪污罪。在我们查处的24人中，涉及的罪名主要包括贪污罪、私分国有资产罪，另有少数案件为挪用公款罪和受贿罪。其中，贪污罪有15人，约占62.5%；私分国有资产罪有6人，约占25%；挪用公款罪有2人，约占8%；受贿罪有1人，约占4%。可见，扶贫惠民补贴类贪污贿赂案件所涉及的罪名主要集中在贪污罪上，占了绝大部分的比例，其次是私分国有资产罪。由于扶贫补贴类资金的使用、监管由特定的部门和特定的人员经办，在政府部门及其工作人员与扶贫对象（受补贴对象）之间又缺乏严密正规的联系，所以管理上往往存在漏洞，为个人将专项资金据为己有提供了便利，从而造成此类案件中贪污罪、私分国有资产罪集中凸显。以水产站站长韦某贪污农村灾后生产补助资金一案为例。2009年14号台风过后，广西政府部门下发了灾后重建的补助金，崇左市江州区的水产养殖户也在享受补助的范围。文件规定，发放给水产养殖户的补助金是通过发放鱼苗的方式分发。从事养殖业的彭某等人得知这一消息后，分别找到了时任水产技术推广站站长的韦某，要求韦某将彭某的鱼苗场指定为受灾户的鱼苗供应地。韦某答应了彭某等人的要求，并为彭某等提供了受补助人员名单。2009年9月，彭某到江州区畜牧水产局核对发放鱼苗的数目，最终核定他已发放的的鱼苗鱼种价值为8万多元。此时，韦某利用其管理救灾补助资金的职务便利，以及资金管理不公开不透明的条件，私自为彭某提供了不符合实际情况的水产站鱼苗发放证明，要求彭某到税务局开具金额为11万余元的发票，后将多套取出来的2万多元占为己有。该案是管理人（经手人）贪污扶贫惠民类资金的典型案例，职务便利加上监管漏洞，诱发贪污罪。

（二）犯罪主体较单一，多为基层公务人员及财务人员。扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的主体，通常是直接经手或管理该类资金的基层公务人员，在江州区检察院所查处的24人中，只有2人是科级干部，其余22人均为乡科级以下，乡科级以下基层人员占总人数的92%。如冯某利用职务便利，擅自挪用甘蔗农机化生产科技示范基地项目专项资金归个人使用一案，被告人冯某即为县农业机械化管理中心的普通工作人员；黄某贪污氨化养牛扶持款一案，被告人黄某为乡镇兽医站站长；李某贪污、私分农村公益电影放映补助资金一案，被告人李某是市区电影放映管理处财务人员；韦某贪污乡镇兽医员补贴一案，被告人韦某为乡镇兽医站站长；覃某贪污乡村教师遗属生活补助金一案，被告人覃某是乡镇小学的财务人员，等等。在查处的案件中，财务人员犯罪的比例也较大，共有8人，占全部人数的33%，他们通常担任基层单位的会计或出纳。由于这些财务人员具有经手资金发放的职务便利条件，从而易与单位主管领导形成共同犯罪。

（三）犯罪客观方面极其相似，手段通常是作假帐而虚报、冒领资金。扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的犯罪对象是国家财政划拨的资金，所以对该类资金施行犯罪，犯罪人员往往首先具有非法占有的主观目的，进而通过长时间制作假账，或者不入账的手段将扶贫资金在单位内部私分或占为己有。具体的操作方法是：1.虚构开支或加大开支，套取扶贫资金，而后私分或贪污。如李某贪污、私分农村公益电影放映补助金一案。李某是电影放映管理处的副主任，2009年至2010年间，李某与本单位会计、出纳共谋，通过虚列电影放映的场数以及下乡放电影的油费、餐费等开支，套取农村公益电影放映补助专项资金，其中一部分归其三人共同贪污，另一部分私分给电影管理处职工。2.虚构受补贴人员、冒充受补贴人员领取补贴资金归个人所有。如蒙某贪污农村低保金案。蒙某是某村委会副主任，于2007年至2009年间，利用其协助镇政府对该村低保户进行统计、上报及入户调查工作的职务便利，虚报其已故父亲及其他不符合条件的亲戚名字，从而骗取农村特困户居民最低生活保障金归个人使用。上述犯罪手段，在所立查24人的案件中均有体现。

（四）判决的刑罚较轻，多为缓刑或免于刑事处罚。在江州区检察院所查处的10件24人扶贫惠民补贴类职务犯罪案件中，截至目前[②]已经由法院作出判决21人,该21人全部为有罪判决，但其中仅有1人被判处有期徒刑七年的实刑，有6人被判处缓刑，另外14人免于刑事处罚。由于该类案件犯罪主体多为基层国家工作人员，受其职务条件所限，往往犯罪金额都比较小，所以法院在量刑时对这类犯罪人员更倾向于轻型化，在“宽严相济”形势政策中取其“宽”。

三、司法机关查处扶贫惠民补贴类职务犯罪案件面临的困境：法律评价与社会评价之冲突

由于扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的犯罪对象特殊，故其不可避免的牵涉到法律之外的多方价值考量，因而在法律适用上也就需要面临更多的法律评价和社会评价的冲突，也更明显地表现了法学理论中法律作用和社会作用的博弈。

（一）在立案侦查阶段，立案与否受到法律以外的多方因素制约。

1．受当地党委政府经济社会发展决策的制约。根据我国宪法，检察机关上下级机关之间属于领导关系，而非采取审判机关特有的指导关系，并且检察院要对人大负责。所以在司法实践中，检察机关查办职务犯罪案件不可避免要考量法律之外的多种因素，其中当地党委政府的经济社会发展决策是法律适用中重要的权衡点。例如在查办中小学私分国有资产系列案时，检察机关就面临了党委政府维护校园稳定打造优质教育长远规划与立案侦查打击犯罪之间的价值权衡。该系列案的基本情况是：学校校长及财务人员等从地方财政补贴给乡镇中小学内宿学生的伙食经费当中虚报开支，加大粮油、蔬菜、肉类、柴火等各项物品的采购支出费用，并制作一真一假两套财务账，将加大伙食开支套取出来的学生伙食费私分给个人。一方面，从党委政府的决策考虑，教育系统需要稳定和谐的育人环境，而大面积地查处学校有关人员不可避免地要影响到校园的安定和谐和正常的教学秩序，因此对犯罪的打击面不宜过大；另一方面，单就法律适用来说，只要有犯罪事实和犯罪主体，就应该依法立案侦查。两种价值考量不同，必然产生冲突，检察机关面临选择。

2．受被调查人一方所代表的团体利益和其他社会力量的同时制约。在法律评价的范围内，案件的情况往往非黑即白，被调查人只存在有罪与无罪之分，但在社会评价的范围内，则往往问题会复杂化，特别是扶贫资金类的职务犯罪案件。被调查人存在犯罪事实，但其所代表的团体利益却并不一定为社会善良风俗所唾弃。仍以查办中小学私分国有资产系列案为例。在该系列案中，虽然犯罪主体所针对的犯罪对象是国家惠民补贴资金，但其涉及的罪名却是私分国有资产罪，依照法律，该罪的客观表现是将本属于国家的财产私自分给单位一部分人或全部人使用，这个客观表现正是区别于贪污罪的本质特点。因此私分国有资产罪本身所包含的法律评价不同于贪污罪，它不仅仅针对被追究刑事责任的几名犯罪嫌疑人进行评价，同时也对该几名犯罪嫌疑人所代表的团体利益进行评价。中小学私分国有资产系列案，被私分的国有资产最终是分到了学校教职工手里，平均下来每人分到几千元不等，数额并不大。在崇左市这样一个欠发达的地区，教师福利待遇偏低众所周知，该案中马某、陈某等犯罪嫌疑人实际上代表了教师这一特殊的团体利益要求，若单从该团体利益的社会价值来衡量，则其行为并未十分违背社会公平正义，反而得到人们一定的理解和共鸣。而若从利益天平另一端的学生家长这一团体的价值要求来判断，则学校一方的行为就应该受到法律及道德的谴责。如此，将简单的案件置于法律评价与社会评价之间时，二者便难以协调。

（二）在审判阶段，法律适用与社会效果往往也存在矛盾。

扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的量刑普遍轻刑化与社会公平正义之要求产生了矛盾。如前所述，江州区检察院近年来所查办的扶贫惠民补贴类案件的情况显示，该类案件一个显著的特点是判决普遍量刑较轻，大多是在刑法规定的该罪刑罚最低档内量刑，且缓刑居多，还有大部分案件的被告人免于刑事处罚。出现量刑轻刑化的一个重要原因是该类案件犯罪主体多为基层国家工作人员，受到其地位、职权的限制，往往犯罪金额都比较小。另一方面，部分个案中被告人的主观动机社会危害性不大，且悔罪态度好。根据我国刑法，以上皆是法官行使自由裁量权时的参考因素，是从轻处罚的酌定情节。所以就法律适用而言，该类案件判决轻刑化无可非议。然而该类案件特殊之处就在于涉及民生民利，社会反响大，关注度高，其判决结果可以直接影响社会稳定，间接影响经济发展。在我们对该类案件判决后的回访中了解到，群众对于该类犯罪人员的普遍从轻量刑表示不满意，特别是对贪污救灾补助款、贪污农村生活补助款等行为。所以，该类案件的法律适用和社会效果存在明显冲突，这是法律评价和社会评价之间博弈的再一次升级。

四、查处扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的司法对策

（一）将个案的法律适用置于社会价值综合考量中权衡。由于扶贫惠民补贴类职务犯罪案件的特殊性，使其在司法实践中面临着较其他案件更多的法律适用及社会效果间的冲突问题，而正因为该类案件存在于法律价值与社会价值的评价之中，才更需要避免单一的从法律适用角度作出评判。最主要的，是要避免类案的普遍轻刑化。如前所述，根据我国刑法，犯罪数额大小、犯罪后的悔罪表现、主观动机等都是法官裁判时的酌定量刑情节，基层检察院查办的扶贫类案件因其特点很容易在审判时被归于轻刑案件，处以较轻的刑罚。而“法律不外乎人情”，扶贫惠民补贴类职务犯罪的犯罪对象是扶贫资金，直接关系着民生民利，关系国家的稳定和发展，因而在个案的审理中，法官就要将案件放在法律框架内的社会价值综合考量中作出正确评判，既要防止社会舆论操纵判决，又要避免脱离社会价值的要求，无视社会善良风俗的存在。例如在审理私分国有资产案件时，区别犯罪对象就十分必要。我国刑法第三百九十六条规定：国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。那么在犯罪数额相同，未达数额巨大标准的情况下，私分国有资产罪的量刑范围应该是拘役或者三年以下有期徒刑，包含缓刑和免于刑事处罚。即：若某学校私分国有资产的金额不大，则其直接负责的主管人员和其他直接责任人员即可处以三年有期徒刑，又可处以拘役，甚至可以免于刑事处罚，这些都在法律许可的范围内。那么支持法官作出最后评判的，就看犯罪行为的社会评价如何了。若学校私分的是经营性收益，即所谓的“小金库”，则其后果就相对轻微，社会的否定性评价就相对少，在量刑时就应该从轻；若学校私分的是划拨给学生的伙食费补贴专项资金，则其社会危害性就大，社会否定性评价就多，量刑就应该从重。

（二）建立并完善预防机制。强调职务犯罪的预防有着坚实的理论基础。根据这些理论，职务犯罪的预防符合以下原理：

1.预防犯罪的效益性原理。[③] “效益”这一概念产自经济学，可以理解为投入和产出之比。运用到犯罪预防上，“效益”是指人类在控制和减少职务犯罪的实践活动中通过最小的投入谋求最显著的效果。对职务犯罪的预防是使用非刑事手段对其防患于未然，而惩治是事后的补救，要动用到刑事手段。国家追究犯罪行为所投入的人力物力以及犯罪本身对社会所产生的危害程度，构成预防犯罪的价值成本，成本越大，则惩治手段越不可取。因此对职务犯罪的预防符合科学的价值追求，体现了效益性原理。

2.预防犯罪的可认识性原理。[④]马克思主义认为，犯罪是一种历史的社会现象，是客观存在的事物，世界上所有事物的发生发展和变化都有其内在的客观规律性，这种规律是可以被认识的，而且这一过程中存在的特点越多，其本身所具有的规律性就更容易被人们所认识和掌握。关于职务犯罪，通过对不同时期大量案例的主体、客体、主观方面、客观方面的分析研究，总结出其发生发展和变化得规律，是对检察人员能够为职务犯罪预防的实践活动制定出科学方案十分有帮助的。职务犯罪及其规律的可认识性，为开展预防工作提供了哲学基础。因此,职务犯罪预防有章可循。

目前，职务犯罪预防已经正式提升为检察机关的日常业务之一，自上而下的职务犯罪预防局也已经成立，但成熟而完善的预防工作机制仍在进一步探索中，所以建立完善的预防机制，从根本上说，是推进法律运行的有益之举，是解决司法实践问题的治本之举，这其中当然包括扶贫惠民补贴类职务犯罪案件在法律适用及社会价值间的冲突问题。

综上，扶贫惠民补贴类职务犯罪案件由于其自身的特殊性，社会影响深远，处于深层的法律评价与社会评价博弈之中，司法机关自立案到审判，需始终掌握二者的平衡，才能使法律的运行真正畅通。

[参考文献]

1.黄继平，钟卫平：《试析轻罪刑事政策在检察环节中的适用》[C]，载自《检察探索与创新》，接力出版社2009年版。

2．李丹丹：《浅议职务犯罪“侦防一体化”》[J]，载自《法学教育》，2012年第4期。

3.黄明定：《浅谈职务犯罪检察预防之属性》[C]，载自《检察探索与创新》，接力出版社2009年版。

4.杨亚丽：《检察机关在刑事诉讼中定位之思考》[J]，载自《经济师》，2007年第6期。