公诉环节“三个效果”有机统一的困惑与探究

                                                                           ——以马某、叶某滥用职权案为分析视角

自治区检察院公诉办   农中校

    内容摘要：实现“政治效果、社会效果、法律效果”有机统一，是新形势下公诉工作科学发展的全局性和战略性问题[①]。但如何在执法办案工作中实现“三个效果”有机统一，目前似乎更多地停留于相对模糊的理念层次。马某、叶某滥用职权案的发生，涉及多重违法行为与多重法律关系，高速公路管理秩序、社会公共安全、国家机关正常工作秩序均受到损害，案件进入审查起诉、审判阶段后，三级检察机关、审判机关在证据、事实、定性、执法效果等方面存在重大争议。如何兼顾执法的政治效果、社会效果、法律效果，需要厘清观念、多维思考，更需要制度保障。

关键词：三个效果  切入点 基本思维 多维考量 保障机制

一、分析的载体：马某、叶某滥用职权案的社会舆论及司法争议

2011年5月3日傍晚，张某、杨某、刘某等五人驾驭四辆货车违规停靠在XX市南环高速公路玉洞收费站匝道出口附近应急车道内。知悉此情况后，在附近对超限车辆进行查处的广西高速公路管理局XX路政执法支队南环大队副大队长叶某与队员马某一起驾驶路政执法车前往处置。两人驾车从玉洞收费站入口进入高速公路后，发现违规停靠货车在入口后方，为赶时间，在叶某默许下，马某先以倒车方式在应急车道逆行，后掉头开着双闪灯沿着应急车道驾车逆行约300米，将路政执法车停在刘某的货车前，由叶某下车对刘车进行检查。在叶某下车沿着几辆并列违规停靠货车进行检查过程中，马某将路政执法车开出应急车道，沿行车道逆行并打开警灯。停在第四辆的大货车司机张某看到开着警灯的路政执法车逆行而来，以为是交警查车，便驾车驶入行车道欲离开，当看见马某驾驶的路政执法车与其对向行驶后，变道进超车道。马某见状，也驾驶路政执法车进入超车道，继续与张某驾驭的货车对向行驶，张某不得已将货车停在超车道内。此时，被害人庞某驾驶小型普通客车行驶至该处，因避让不及追尾张某车尾右侧，车辆失控后又与停靠在右侧应急车道内的杨某驾驶的重型半挂牵引车相碰刮，车上三人当场死亡，五人受伤。后交警部门认定，马某负事故的全部责任。

此案发生后引起强烈的社会反响，几十家媒体以“路政执法车逆行执法酿事故” 为题进行报道，社会各界高度关注此案的进展。公安机关后以马某涉嫌交通肇事罪移送审查起诉。鉴于案件的发生涉及多重违法行为与多重法律关系，高速公路管理秩序、社会公共安全、国家机关正常工作秩序均受到损害，案件进入审查起诉、审判阶段后，三级检察机关、审判机关在证据、事实、定性、执法效果等方面存在重大争议。在定性上，出现了交通肇事罪、滥用职权罪、以危险方法危害公共安全罪、过失以危险方法危害公共安全罪等不同意见；在责任归属上，一些同志认为只能追究马某的刑事责任，一些同志认为，必须一并追究叶某的刑事责任。2012年8月27日，XX市良兴区人民法院作出一审判决，认定马某触犯滥用职权罪与以危险方法危害公共安全罪，按以危险方法危害公共安全罪判处十三年有期徒刑，叶某构成滥用职权罪，判处四年有期徒刑。但此结果，并未终结案件的争议。随着两被告人上诉，案件把握的争议再次呈现。

二、冲突的焦点：如何兼顾执法的政治效果、社会效果、法律效果

（一）政治效果的支点：执法政治效果的审视切入点

确保法律效果与政治效果相统一是公诉工作的核心要求之一，但何为公诉工作的政治效果？如何评价执法的政治效果？长期以来并未清晰界定。尤其是，具体到一个案件，如何在执法办案工作中实现政治效果，似乎更多地停留于相对模糊的理念层次。

本案中，一些同志认为，马某、叶某的行为引起了强烈的社会反响，严重损害相关行政执法部门的执法公信力，检察机关在把握案件过程中，一定要从政治效果出发，通过执法活动旗帜鲜明地反对这种漠视人民群众生命、财产安全的执法行为和方式，最大限度维护党和政府执政为民的形象。在此大思维下，虽然本案两犯罪嫌疑人破坏多重法律关系，触犯多个罪名，但以滥用职权罪追究其刑事责任最能实现执法的政治效果，如果按交通肇事罪、以危险方法危害公共安全罪、过失以危险方法危害公共安全罪定案，则难以充分体现检察机关坚决查处滥用职权行为，保障民生、维护民利的决心，执法的政治效果弱了一节。但也有一些同志认为，执法政治效果要建立在准确适用法律、正确定罪量刑的基础之上。本案如果以滥用职权罪追究两案犯的刑事责任，最高只能处七年有期徒刑（鉴于刑法对滥用职权罪之“情节特别严重”没有具体解释，能否引用“情节特别严重”条款处七年有期徒还难以确定），相反，如以交通肇事罪定案，处刑在三年以上七年以下不存在法律适用上的障碍，如果按以危险方法危害公共安全罪定案，对马某的处罚，则可在七年有期徒刑之上。处罚的严厉性，显然更能体现打击的力度，更能蠃得群众的认可，更能充分实现执法的政治效果。

（二）法律效果的衡量：法律效果精确评估基本视点

法律效果是执法综合效果的基础。一般而言，评估公诉环节执法法律效果重在衡量实体法、程序法追求的基本价值的实现程度。但具体到一个案件，法律效果从哪些因素进行评价，目前似乎并未形成完整、统一的认识和标准。

本案中，一些同志认为，马某、叶某的行为，同时违反多方面法律，损害多重法益，应当根据“从一重罪处罚”的根本处罚原则选择打击的角度。就此而言，以危险方法危害公共安全罪法定刑最高，应当按以危险方法危害公共安全罪定罪处罚；一些同志认为，检察机关指控犯罪必须追求准确性，并以胜诉作为重要的考量因素。本案马某的行为明显违反交通法规，以交通肇事罪定案在法律上没有任何风险，而以其他罪名指控均存在被法院否定、改变指控的可能，检察机关应当支持公安机关移送审查起诉的意见；一些同志则认为，在犯罪嫌疑人的行为损害多重法益时，关健在于准确把握行为的根本特征。本案马某、叶某的行为虽然侵犯多种法益，但整个行为以超越职权为根本特征，以滥用职权罪定罪处罚最能体现罪当其罚的精神；还有些同志认为，定罪必须坚持主客观相统一的原则，本案马某逆行拦截高速公路上行驶中的车辆，在主观上只能是过失，立足这一主观因素，不宜按滥用职权罪、以危险方法危害公共安全罪处罚，相对而言，按过失以危险方法危害公共安全罪处罚更能体现主客观观相统一的原则。

（三）社会效果的评估：社会效果的评估主体和方式

社会效果通常指执法的社会评价。但鉴于“社会”是一个相当抽象的概念，社会评价的准确把握并非易事。尤其是在一些具体个案中，不同的社会主体出于各立的立场和需求，往往对执法行为产生不同的认识，在此情形下，如何看待和把握执法的社会效果具有相当的难度。

本案中，有同志认为，此案造成三死五伤的严重后果，被害人及其家属获得赔偿的数额关系到其对案件处理的满意程度，如果不能保证被害人及其家属得到法律范围内最高数额的赔偿，极有可能导致被害人其家属的不满，甚至会引发涉检信访风险。就此而言，以交通肇事罪定案可以保证被害人及其家属，尤其是受伤人员及时得到相对较高的赔偿，有利于缓解来自被害人及其家属的社会压力。相比之下，如以滥用职权罪起诉，被害人及其家属不能提起刑事附带民事诉讼，赔偿难以及时到位，容易引发新的社会矛盾；有同志则认为，审查起诉环节应当关注定性的准确性和处理的公正性，以准确和公正争取被害人及其家属、社会大众的理解与支持。就此而言，以滥用职权罪定案，既可追诉叶某，又体现对渎职、失职行为的打击态度与决心，更有利于争取被害人及其家属、社会大众的认同。至于赔偿问题，依法可在刑事诉讼终结时另行提起行政赔偿诉讼，不至于引发新的社会矛盾；也有同志认为，当前“仇官仇富”的社会心理在相当一部分群众中广有市场，在此社会背影下，打击力度越强，群众就越认可和拥护。在本案两犯罪嫌疑人的行为同时触犯罪多个罪名的情况下，从重处罚是缓和舆情、消除影响，争取执法社会效果的最佳办法。

三、理性的归纳：公诉人视野中“三个效果”有机统一的基本思维

（一）观念的厘清：正确把握“三个效果”的精神实质，强化整体推进的工作思维

正确把握“三个效果”的精神实质是实现“三个效果”有机统一的基本前提。从“三个效果有机统一”的出台背景、政策需求分析，法律效果即法律适用的效果，指检察机关通过严格依法办案，在实体公正、程序合法及贯彻刑事司法政策方面所取得的实际效果。社会效果即执法的社会效应，指检察机关的执法办案行为所产的恢复社会秩序、化解社会矛盾、引导社会行为的实际效果。政治效果即执法的政治成果和影响，指检察机关执法行为符合党和国家的大政方针，所产生的“有利于巩固党的执政地位和维护国家的长治久安[②]”的实际效果。强调“三个效果”有机统一，核心要求在于，必须拚弃单纯偏重某一方面效果的做法，把三个方面效果都纳入执法的价值体系，“不能就案办案、机械执法[③]”，努力实现整体效果的最优与和谐。

回到马某、叶某一案，每一种主张对“三个效果”的解读视角各不相同。虽然说，每一种思维都不乏理论依据和现实理由，但其中一些观点和思维确实值得商榷。如一些同志将处罚的轻重、打击的力度作为衡量政治效果的主要指标，认为对马某、叶某处罚越重，越有利于羸得群众的支持，执法政治效果越好；又如一些同志将胜诉作为衡量法律效果的首要标准，认为本案马某的行为同时触犯多个罪名，但以交通肇事罪起诉在法律层面上最稳妥，而就叶某的行为，是否构成犯罪存在证明上、定性上的困难，在公安机关未移送审查起诉的情况下，追诉存在重大风险；还有一些同志以尽可能维护被害人经济权益，促成刑事和解，案结事了作为评估执法社会效果的根本着力点， 认为社会效果好不好，关键在于被害人是否认可司法裁决，不缠访、闹访。基于此，强调以交通肇事罪定案最有利于保障被害人的经济权益，最有利于实现执法的社会效果。

上述思维，应当说抓住了执法法律效果、政治效果、社会效果的某些内涵和要求，但均存在考虑不够周全、不够整体之虞。就如，严厉打击确实容易获得部分群众特别是被害人及其家属的认同与支持，但政治效果作为宏观评价因素，要以社会大众、社会秩序作为评价的基点，而站在这一高度会发现，严格执法、公正执法是执法政治效果的基础，将马某、叶某的滥用职权行为定位于交通肇事，甚至不追究叶某的刑事责任，要谈政治效果、社会效果，何其艰难！

（二）效果的挖掘：切实发挥“多维考量”的引导效应，改变纯粹办案的执法方式

最高人民检察院制定的《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》提出，检察工作应“坚持以执法办案为中心，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一”，这一宣示，使“三个效果有机统一”的精神从政策引导层面上升到实务工作方针层次，在具体案件中如何贯彻落实已成为当前公诉工作的一项重要内容和全新课题。

从实务操作的角度而言，实现“三个效果有机统一”，关键在于建立和实行执法效果的多维评价体系，引导具体的执法行为脱离“纯粹执法”的篱笆，“不仅高度重视办案质量，保证案件依法正确处理，而且要主动向化解矛盾延伸[④]”，使每一个执法行为、每一个案件的把握与处理均实现法律效果、政治效果和社会效果的最优结合。

马某、叶某一案，如果以“三个效果”为基线构建公诉决策的“筛网”，各种观点、做法的优劣是显而易见的：如果按以危险方法危害公共安全罪处罚马某，固然蠃得“严厉打击”的社会评价，但在法律适用的准确性、公正上就值得考究，毕竟要论证马某具有以危险方法危害公共安全的故意（不论是直接故意还是间接故意）存在巨大的逻辑障碍，人们自然要拷问：一个普通的聘用人员，在普通的例行检查中，会不惜以牺牲自己及他人的生命为代价？脱离现实背景的分析，自然而然地令人对法律适用的公正性产生怀疑；如果以交通肇事罪处罚马某，固然在有罪判决的可能性上，处于不败之地，也容易解决被害人赔偿问题，是最没有风险的做法，但其政治效果、社会效果显然难以彰显。将一起国家机关工作人员滥用职权，罔顾人民群众安全引发的重大案件定位为普通的交通肇事案件，既无法体现公正执法的态度，更难以体现党和政府从严治吏的决心，又何谈蠃得广大人民群众的认可？就叶某的刑事责任问题，以三个效果相统一的精神实质衡量，如果不起诉，既违背刑法精神，也不符合国家严厉惩处渎职犯罪的政策，更难以向社会作出合理解释。可以说，以三个效果为基准构建评价体系，上述种种观点和做法，均导致“三个效果”一定程度的失衡，而以滥用职权罪追究马某、叶某的刑事责任，最切合法律的本意，最有利于争取被害人及广大群众的理解与认同，最有利于维护党和政府的威信和形象。

（三）制度的保障：真正立足“公平正义”的价值追求，构建综合效果的保障机制

长期以来，公诉工作的目标定位、质量管理倾向于单纯从法律角度考量，其结果是，公诉工作往往局限于诉讼程序合法、局限于诉得出判得下、局限于案件顺利办结。这样的工作格局显然难以培育三个效果有机统一的工作思维和工作方法。强调三个效果有机统一，意味着公诉工作的价值追求、工作标准必须实现三个效果单一、割裂状态向政治性、社会性、法律性统一、和谐状态的跨越，而要实现这一跨越，思想认识的突破是基础，工作制度的重建是保障。在当前各方对三个效果有机统一仍存在种种迷茫认识之际，关键是立足“公平正义”的价值追求，通过实行风险评估预警机制、建立一体化工作机制、及时调整工作考评办法等等，从制度上推动公诉人员提升政治敏感性和社会警觉性。

一是实行风险评估预警机制，准确把控可能影响执法效果的因素。在各种社会矛盾交织的社会转型时期，公诉环节已经成为当事人及其家属缠访、闹访的多发环节及社会舆论容易关注的领域，实行风险评估预警机制才能正确、及时把握可能影响执法效果的各种因素，并在实际工作中将可能影响执法政治效果、社会效果的风险降到最低点。对于马某、叶某一案，公诉部门在审查案件过程中同步进行风险评估，决策过程中一并考虑风险控制，把被告人、被害人的反应，新闻媒体、相关单位的态度作为把握案件的重要考量因素，指控意见得到被害人、被害人家属的认同，原来认罪态度不佳的两被告人也当庭认罪，社会舆论亦予以积极评价。

二是建立一体化的工作机制，形成有效化解各种执法障碍的合力。强调三个效果有机统一意味着在特殊情况和条件下，为了突出执法的政治效果和社会效果，需要在一定范围和程度上慎重考虑法律适用问题。而在目前的工作机制下，公诉部门平衡与调节法律效果、政治效果、社会效果的种种努力，并不必然就得到其他司法机关的认同。鉴于“检察官之间和上下级检察院之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系[⑤]”，一旦各家意见不一，一体化公诉工作机制将是有效化解各种执法障碍的不二法宝。马某、叶某一案，社会反响强烈，公诉部门的决策不仅与公安机关的移送审查起诉意见大相径庭，与法院的意见也不尽相同。正是三级公诉部门以一体化工作机制强势推动，精心准备，加强协调，预期的执法综合效果才得以实现。

三是及时调整工作考评办法，努力拓展执法办案行为的综合效果。传统的公诉业务考评办法重法律适用的准确性、程序执行的正确性和犯罪指控的有效性。在强调三个效果有机统一的大背景下，这种传统的绩效评估思维与方法“有待完善，其中有一些指标和计算方法是不科学、不合理[⑥]”，很容易与新时期“注重综合效果”的执法方式产生冲突，并束缚公诉人员的手脚，有必要进行切合时代要求的调整。马某、叶某一案，一些同志担心追诉叶某会面临无罪判决的风险，担心以滥用职权定性得不到法院的认可，力主从诉得出、判得下的角度出发，稳妥把握案件。这些观点，纠其根源，背后都有传统业务考评方式的影子。还好，广西公诉部门最终克服了量化考核思维的束缚，本案最终得以呈现三个效果有机统一的“精彩”。