检察机关提起环境公益诉讼可行性探析

                   ——以广西镉污染事件为范例

 

柳州市人民检察院  步翠锁

 

内容摘要：随着广西镉污染事件治理进程的深入，治污费用的承担成为关注焦点。检察机关针对涉嫌排污企业提起环境公益诉讼具备可行性，由检察机关作为原告具有较大优势，并对诉讼过程中可能涉及的诉讼请求的确立、举证规则的适用、证据的搜集等问题进行了分析。

关键词：检察机关  镉污染  环境公益诉讼

 

随着生态环境破坏日益加剧以及公民环保意识的逐步加强，我国存在着大量提起环境公益诉讼的司法需求，但现行法律制度却相对滞后，对环境公益诉讼的理论研究和司法实践都造成了一定的阻碍。虽然存在着很多困难，但学术界和实务界都进行了大量的探索。从当前的司法实践来看，呈现一个比较明显的倾向或趋势，那就是检察机关逐渐被公认为具有提起环境公益诉讼的天然优势或优先诉权。在此，笔者以广西镉污染事件为范例，就检察机关在镉污染事件中如何提起环境公益诉讼进行探讨，并对诉讼过程中可能涉及的具体法律适用问题进行分析，以期对本次事件的处理有所推动。

一、检察机关作为环境公益诉讼原告的优势

检察机关提起环境公益诉讼是指由检察机关作为环境民事诉讼的提起者，以检察机关的名义提起环境民事公益诉讼，以期通过民事诉讼机制制止和制裁环境损害行为，消除环境危害，维护社会公益。纵观我国各地的司法实例，环境公益诉讼原告主体呈现多元化的情况，既有检察机关、国家环境资源管理部门，也有公民个人、环保社团或其他组织。在本次事件中，由检察机关优先提起环境公益诉讼具有显著优势，主要表现在：

（一）具有法理基础，立足职能本位。我国宪法明确规定，检察机关是国家的法律监督机关。从检察机关职权行使所保护的法益来看，都可以归类到“公益”这一点，从本质上来说，检察机关就是一个“公共利益”的保护主体。[①]从社会发展的趋势来看，检察机关将提起环境公益诉讼纳入到其职权范围也是顺应社会发展规律的正确选择，相对于其他主体而言，检察机关与公共利益联系紧密，也是目前法律规范范围内当然的原告适格主体。

（二）可以弥补传统私诉权的功能不足。环境公益诉讼具有公共性、弱私利性，公益主体一般处于弱势地位，公众往往不愿、不敢、不能运用私诉权寻求救济或者客观上难以救济。通过检察机关提起环境公益诉讼，行使环境民事公诉权，正好可以弥补传统私诉权的功能不足。另一方面，本次环境侵权中的侵害者是实力强大的企业，客观上需要一个实力对应的主体。加之目前公众参与环境公益诉讼的经验积累不足、公益意识欠缺、能力水平有限等原因，由公民或环保组织提起环境公益诉讼的时机尚未成熟。

（三）实践经验丰富，诉讼资源配置专业。检察机关拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，还有很多相关的成熟制度作为保障，同时，其还享有法定侦查权，这有利于对环境事件及其损害进行调查取证。检察机关能够根据诉讼所需和自身的资源状况科学合理配置环境公益诉讼资源，以最大限度地保证胜诉，从而维护环境公益。从近年来的司法实践看，在不同主体起诉的环境公益诉讼案件中，由检察机关起诉并胜诉的案件数量最多[②]，同时，检察机关还能更好的保障判决的有效执行。

二、涉嫌排污企业能否成为环境公益诉讼的被告

广西镉污染事件对环境造成的破坏性影响具有长期性、潜在性、复杂性。目前政府已投入巨额资金治理污染，虽然已经降低了饮用水源中的镉浓度，但由于此次违法排污数量巨大，破坏影响惊人，政府在短期内根本无法恢复环境的原状，后续的污染治理仍需要大量的资金投入。那么，治理污染的费用应由谁来承担呢？笔者认为应由涉嫌排污企业承担，并且可以通过提起环境公益诉讼的方式实现。涉嫌排污企业能否成为环境公益诉讼的被告，关键要看行为人的侵权行为是否符合环境侵权责任的三个构成要件，即：环境污染行为、环境污染的损害后果以及前二者之间存在因果关系。在本次事件中，从目前广西龙江河突发环境事件应急指挥部及河池市政府已经通报的事实来看，涉嫌排污企业有排污行为，龙江和柳江河域在排污后出现了镉严重超标，政府为治理镉污染投入了大量的人力物力资源，排污行为与环境污染的损害后果之间存在因果关系。涉嫌排污企业的排污行为符合环境侵权责任的构成要件，可以对其提起环境侵权的公益诉讼。

三、诉讼过程中可能涉及的几个问题

（一）诉讼请求的确立

《侵权责任法》所规定的侵权责任承担方式能够适用于环境污染纠纷的主要有：停止污染行为，排除污染危害，恢复原状，赔偿损失。检察机关在确立具体的诉讼请求时，需要根据侵权责任承担方式的可行性进行选择。

1．可否诉请停止污染行为，排除污染危害，恢复原状。据广西龙江河突发环境事件应急指挥部2012年2月3日在新闻发布会上的通报, 河池市金城江区鸿泉立德粉材料厂没有建设污染防治设施，利用溶洞非法排放含高浓度镉污染物的废水。广西金河矿业股份有限公司冶化厂通过岩溶落水洞将镉浓度超标的废水排放入龙江河。该厂由于渣场未落实“三同时”，部分废渣渗滤液及厂区面源污水通过排水沟流入溶洞。上述两家涉嫌排污企业已经违反了《水污染防治法》的禁止性规定，对龙江、柳江河域的环境保护构成重大威胁，侵犯了公众的环境利益。依照《侵权责任法》第六十五条、《环境保护法》第四十一条第一款规定，在排污行为停止前，检察机关可以以停止污染行为，排除污染危害作为诉讼请求，提起环境侵权的公益诉讼。环境污染事故发生后，由于涉嫌排污企业已被环保部门责令禁止向被污染的水体排放新的污染物，且相关责任人也已被司法机关控制，新的污染源已被切断。在提起环境公益诉讼时，若单独以侵权人停止污染行为，排除污染危害作为诉讼请求，没有实际意义。但是为了避免以后类似情况的出现，检察机关仍可以结合损害赔偿的责任方式，以停止污染行为，排除污染危害，赔偿损失作为诉的对象来起诉。

据专家估计，在此次事件中，涉嫌排污企业排进龙江的含有高浓度镉的污染物约有20吨，对环境造成的破坏力在历次的环境污染事件中尚属罕见。涉嫌排污企业没有能力对龙江和柳江河域的水污染进行治理。若起诉时要求侵权人将龙江和柳江河域的水环境恢复原状，则诉讼请求的预期结果不可能实现。因此，恢复原状的诉讼请求不具有可行性。

2．可否诉请赔偿因治理镉污染已经投入的和后续需要投入的经济损失。《水污染防治法》第七十六条规定规定了谁排污谁治理的原则，排污企业在有能力对环境污染进行治理的情况下，可以自行治理。若无能力对污染进行治理，环境保护主管部门可以代为治理或指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。在本次事件中，涉嫌排污企业的行为已经造成了重大环境污染事故，而该企业根本没有能力处置这样的事故。政府为了维护公共安全和公共利益的需要，只能先投入国家财政资金治理污染，但这并不表明国家必须要为污染企业的违法行为买单。我国《民法通则》第一百零九条也明确规定了因保护公益受损时，侵权人承担赔偿责任。因此，诉请侵权人赔偿因治理镉污染已经投入的和后续需要投入的经济损失，具有合法依据。

综上分析，检察机关在提起环境侵权的公益诉讼时，可以以停止污染行为、排除污染危害、赔偿因治理镉污染已经投入的和未来需要投入的的经济损失为诉的对象。

（二）举证规则的适用

在一般侵权行为中，侵权人承担侵权责任的法律要件有四个：行为的违法性、损害结果、违法行为与损害结果间的因果关系以及行为人的主观过错。而在环境污染侵权行为中，行为人的主观过错不是侵权行为的构成要件。这是实体法的规定，具体表现在程序法上，就是权利人在请求行为人承担侵权责任时无须对行为人的主观过错承担举证责任。依据现行的法律规范，笔者就检察机关在提起诉讼时，应当证明哪些问题作一探讨。

检察机关应当证明涉嫌排污企业有污染环境的行为。对于污染环境的行为是否要求具有违法性，理论界对此颇有争议。《民法通则》第一百二十四条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”《环境保护法》第四十一条第一款规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”比较两者规定，《环境保护法》没有要求污染行为具有违反国家保护环境防止污染的规定。根据新法优于旧法的原则，《环境保护法》对此问题的规定应当优先适用。但在此次镉污染案件中，涉嫌排污企业不存在排污是否达标的问题，因为此次排污行为不是排放一般的生活污水，而是法律明确禁止排放的可溶性剧毒废渣废水。因此，在本次事件中，关于《民法通则》与《环境保护法》规定的污染环境的行为是否要求具有违法性的问题，我们不用过多考虑，检察机关不需证明排放的污染物是否达到国家规定的标准，只需证明涉嫌排污企业排放的是什么即可。

检察机关应当证明因治理镉污染已经投入的和后续需要投入的经济损失。此次镉污染所造成的环境损害具有长期性和潜在性。政府为治理污染已经投入的费用属于可以具体计算的部分。由于一些潜在的危害还未表现出来，后续的治理工作仍将继续，未来治理还需要投入大量资金，该损失可通过有关专家论证评估出来，也属于可以具体计算的部分。依照《民法通则》第一百零九条，政府因保护公益所造成的经济损失，由侵权人承担赔偿责任。检察机关在提起公益诉讼要求赔偿时，应当提供充分证据证明已经投入的和后续需要投入的治污费用数额。

检察机关可以提供证据证明环境污染行为与环境损害后果之间存在因果关系。需要注意的是，《侵权责任法》第六十六条、《水污染防治法》第八十七条，都规定了排污方应当就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。该规定是属于举证责任的倒置。但是受害人是否需要对环境污染行为与损害后果具有初步的因果关系承担举证责任？理论界对此存在争议。有观点认为受害人对此需要承担举证责任，但只要能满足“事实可能存在”的判断标准即可。[③]也有观点认为在没有其他法律规定或者司法解释特别明确污染受害人应对因果关系初步举证之前，还是应当从本条的文义及立法目的出发，按照受害人不承担因果关系的举证责任的基本规定执行。[④]笔者认为，不管理论界对此如何争议，我们从追求判决结果胜诉的目的出发，在自身条件允许的情况下，原告应尽可能地向法院提供证据证明环境污染行为与损害后果之间存在因果关系的初步证据，而不是能够提供证据而不提供，被动地等待被告来反驳。当法庭对证据进行质证后，环境污染行为与损害后果之间的因果关系仍然处于真伪不明的状态时，法官应当根据举证责任倒置规则，判决被告承担证明责任。

（三）证据的搜集

检察机关在公益诉讼立案后，可以依职权对案件事实进行调查，重点取得以下证据：1.涉嫌排污企业主体适格的证据。目前较为明确的涉嫌排污企业已有两家，但在最终的调查结果出来以前，还不能确定是否还有其他企业。检察机关可以在最终的侵权人确定后，取得相关证明文件作为被告主体适格的证据，也可以申请参与政府前期组成的调查组对涉及环境保护的案件事实部分进行调查，以获取更为直接的第一手资料。2.要求环境检测部门提供监测数据，证明镉污染的持续时间、污染的范围及程度等事实问题。3.与政府、环保部门协调，申请专家组、环境科学评估机构对治理镉污染已经投入的和后续需要投入的经费作出科学评估，以此评估结论作为环境受损的主要证据。4、在此次镉污染事故调查组调查结束后，取得调查组查清的用于证明镉污染行为与环境损害之间存在因果关系的相关证明。

 

[参考文献]

1．刘超；《论检察机关作为环境公益诉讼原告的权力基础》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

2．张翠梅：《环境公益诉讼制度构建的法理分析》，《河北法学》2011年第4期。

3．李义松、苏胜利：《环境公益诉讼制度的生成研究——以近年几起环境公益诉讼案为例展开》，《中国软科学》2011年第4期。