全区检察理论研究2013年会参评成果

当前职务犯罪防控有效性调查分析

——以2012年广西检察机关查办与预防职务犯罪案件为例                     

 

 

【摘要】近年检察机关与防控腐败的其他防控部门密切配合，在职务犯罪的防控方面取得了一定的成绩，有效地打击了职务犯罪过快上升的势头。但是通过对职务犯罪防控形势的分析，发现当前职务犯罪易发多发状况将会继续存在、窝案串案及单位犯罪突出、渎职犯罪呈上升趋势、职务犯罪与多种社会问题交织，社会关注度不断扩大等问题，职务犯罪的防控有效性仍需要加强。以检察机关为视角，建议进一步完善党委领导下的预防职务犯罪工作机制，加强地方预防立法的研究与贯彻落实，加大惩治力度，持续提高预防警示教育和社会宣传力度，争取社会公众对查办与预防职务犯罪工作更广泛的参与和支持。其中重点是加强对权力运行的制约和监督，由运动式反腐向制度式反腐过渡，以最大程度地增强职务犯罪防控的有效性。

【关键词】职务犯罪；防控；有效性

 

 

客观、准确地评价当前职务犯罪现状以及防控有效性是我们评估形势并制定有针对性的反腐败战略的重要基础。随着改革的不断深入和反腐倡廉建设不断取得新的进展，尤其是《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》施行了五年后，对当前职务犯罪防控有效性调查分析，明晰当前职务犯罪类型结构、发展趋势，对于下一步防控职务犯罪重点方向有着重要的参考意义。文章以广西检察机关2012年查办与预防职务犯罪案件的实际情况为切入点，对我区职务犯罪的防控有效性进行分析，为下一步制定不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制提供参考。

一、当前惩治和预防职务犯罪工作情况

（一）惩治职务犯罪基本情况

立查案件总体情况：2012年，全区检察机关共查办各类职务犯罪案件1179件1612人[①]。其中，查处贪污贿赂案件903件1316人，立案件数、人数分别同比上升9.3%和10.3%；查处渎职侵权案件276件296人，立案件数、人数分别同比上升13.6%和17.9%。

涉案罪名分布：贪污贿赂类案件主要集中在受贿、行贿、贪污和挪用公款四种罪名，共占贪污贿赂案件立案总数的98.9%。渎职侵权类案件主要集中在滥用职权、玩忽职守和徇私枉法三种罪名，共占渎职侵权案件立案总数的77.2%。

涉案人员身份分布：在立查的贪污贿赂犯罪案件中，涉案人员主要集中在行政机关、国有事业单位和其他依法从事公务的工作人员（主要包括农村“两委”人员、基层单位人员），共占该类案件人数的71.7%。渎职侵权犯罪主要集中于行政机关和司法机关工作人员，两者占76%。

（二）预防职务犯罪基本情况

在依法查办职务犯罪的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，推动惩防体系建设。一是结合执法办案中发现的问题，向有关单位提出健全制度、堵塞漏洞的预防建议。二是开展工程建设领域、民生领域、国有企业、农村“两委”人员等重点领域、重点人群的专项预防。三是深入开展预防宣传和警示教育，创作推广廉政宣传短片和预防职务犯罪公益广告，推进预防教育进党校和行政学院，推动形成廉荣贪耻的社会氛围。四是全面实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度，加强对职务犯罪的特点、原因分析和预防对策研究，为各级党委、人大、政府决策提供参考，促进预防成果的运用和转化。

2012年全区检察机关预防职务犯罪数据

 

（三）职务犯罪防控成效

1. 开展专项惩治，解决发生在群众身边的腐败问题。继续深化工程建设领域突出问题专项治理，全年共立查工程建设领域贪污贿赂案件207件258人。扎实推进治理商业贿赂专项工作，立查商业贿赂案件372件428人。组织开展查办涉农惠民领域贪污贿赂等职务犯罪专项工作，共立查涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件513件830人。开展查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作，共立案查办发生在食品安全、安全生产、征地拆迁等民生领域渎职案件240件255人，有效维护了群众切身利益和社会和谐稳定。对媒体曝光的陆川县清湖镇非法采矿等反腐舆情，检察机关迅速介入调查，依法及时立案查办了事件背后受贿渎职等职务犯罪，及时回应社会关切和化解社会矛盾。

2. 开展农机购置补贴专项预防，强化治本之策，促进行业治理。在查办农机购置补贴领域职务犯罪的同时，与农机部门共同排查廉政风险点、规范岗位权限、建制堵漏。通过开展专项预防工作，农机系统职务犯罪案件发案数大幅减少（2011年立案查处98件114人，2012年立案查处10件14人，同比下降877.1%），有效遏制了我区农机系统职务犯罪上升蔓延的势头。

3. 开展职务犯罪风险源点防控试点，推进廉政风险防控机制建设。与广西电网公司共同开展职务犯罪风险源点排查防控工作，在工程基建、物资管理、营销服务、人事人资、财务资产等五大重点领域建立起廉洁风险数据库，共绘制112个流程图，查找出982个廉洁风险点，制定2308条预防和控制措施，相应设计了五大重点领域廉洁风险防控执行单，形成“一事一图一表一单”的廉洁风险防控体系，成为预防单位将风险防范理论和质量管理方法应用于反腐倡廉实践的范例。

4. 深化工程建设领域预防，创新重点领域和关键环节的监督。与广西交投集团签订共同开展预防职务犯罪工作意见，指导交投集团及下属企业运用现代信息技术手段，构建自治区审计厅、交投集团和社会中介机构三方参与的高速公路项目全程跟踪审计机制，使集团及下属公司职务犯罪案件大幅度降低。

5. 依托科技平台化解廉政风险，探索运用科技手段提高预防实效的途径。在与自治区国税局共同开展预防工作中，研发 “廉政风险部门内控预警软件”，将120多个廉政风险点进行细化分解，实现动态预警，解决了以往预防职务犯罪与税收业务条块分割，监督不及时，制约不到位的瓶颈问题，最大限度地将职务犯罪消除在萌芽状态，全区国税系统的职务犯罪案件发生率大大降低。

二、职务犯罪防控的评价

当前，在国家深入开展反腐败斗争，推进惩防腐败体系建设的大形势下，检察机关惩治和预防职务犯罪工作的总体情况是好的，但是，依然存在着检察机关自身整体能力和水平与职务犯罪的严峻形势、经济社会发展的客观需要、人民的希望要求还不能完全适应的问题；依然存在着影响查办和预防职务犯罪工作开展的体制性障碍、机制性束缚和保障性困扰，影响了职务犯罪的防控效果。

（一）惩防失衡，限制防控的完整性。有的地方对标木兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐败工作方针理解不深，只注重惩处，而对预防职务犯罪工作重视不够，在解决源头性、根本性、基础性问题上创新不足、措施乏力。预防检察建议“刚性”不足，没有引起有些地方和部门的高度重视，一些预防对策和措施得不到落实，惩防效果受到影响。

（二）专业化程度不高，制约防控的精确性。以预防人员为例，一是人员总量少。目前全区预防干部（含兼职）仅288人，其中自治区检察院预防局仅7人，在全国省级院中处于末位。尽管近年各级检察院加大了对预防工作的人员配备，但受编制所限，现有干部数量与预防工作面广量增的实际明显不符。二是实际战斗力不足。预防队伍年龄偏大，外借和“挂扣”现象普遍，影响了预防队伍的实际战斗力。三是整体素质与工作要求存在差距。首先，专业化水平不够。全区预防干部在预防部门工作年限在5年以下的人员超过60%，一半以上预防局（科）长在预防部门的工作年限在3年以下，队伍不稳定影响了整体专业化水平的提升。同时，全区预防干部中具备审计、工程建设等专业背景和工作经历的几乎没有。其次，沟通协调能力不足。没有专门的对外联络机构和相对固定的人员，客观上影响对外沟通协调能力的整体水平。

（三）法律规定滞后，削弱防控的及时性。现行刑事法律针对职务犯罪特殊性的规定不够，有的相对滞后，有的过于笼统，有的比较单一。有些职务犯罪的行为状况、构成要件与职务犯罪的日趋复杂化、智能化、隐蔽化不相适应。比如：行贿罪的“谋取不正当利益”的要件认定，影响对行贿犯罪的打击力度；有的职务犯罪特别是一些渎职犯罪最高刑期偏低；法定程序对侦查职务犯罪的灵活性兼顾不够，对职务犯罪相关联的其他刑事犯罪的侦查管辖问题规定不尽合理，影响案件的及时突破和侦查工作的顺利开展。

（四）执法环境不优，影响防控的有效性。职务犯罪发现难、立案难、侦查难和干扰阻力大的问题在一些地方没有得到很好的解决。有的地方和部门对惩治职务犯罪的重要性缺乏应有的认识，害怕影响形象和政绩，对发生的职务犯罪该移送的不移送，甚至隐瞒不报、以罚代刑、自行消化；有的片面强调社会和外部原因或者以主观恶性不大、“法不贵众”为理由，随意设定超出法律规定的“土政策”，为职务犯罪嫌疑人开脱，甚至以权压法，阻碍依法立案和查处；有的对信息查询、调查取证等侦查工作不予配合，甚至设置阻力；一些干部特别是领导干部不出证、不作证等现象比较突出。

三、当前职务犯罪的主要特点和变化趋势

（一）职务犯罪主要特点

1. 涉案金额巨大，大案持续上升。2012年立查贪污贿赂犯罪大案（贪污贿赂5万元以上，挪用公款10万元以上）655件，同比上升25.6%，占贪污贿赂类案件的72.5%。立案侦查重大渎职犯罪案件（造成经济损失50万元以上，死亡3人以上）102件，同比上升4.1%，占渎职案件的35%。

2. 窝案、串案多，单位犯罪突出。部分权力配置不尽合理、监督制约机制不够健全的行业、领域和环节，容易成为易发多发和群发的“集中区”，往往是查处一案，带出一串、挖出一窝。如2012年全年立查征地领域职务犯罪案件140件243人，2人以上集体共同作案的就有50件166人，分别占35.7%（件）和68.3%（人）。部分行贿人为了打通不同环节和拓展非法利益获取的范围，往往采取同时向多个单位或个人行贿，形成明显的窝案、串案。同时，部分单位以单位名义收受贿赂，单位犯罪突出。

3. 渎职与贪贿犯罪相互交织。渎职犯罪中的玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊犯罪往往与贿赂犯罪相伴而生。在2012年立查的渎职犯罪案件中，以渎职和贪污受贿多罪名立案的案件占渎职案件的14.5%。

4. 涉农涉民生类职务犯罪严重。全年共立查涉农惠民贪污贿赂犯罪案件513件830人，分别占贪污贿赂立案总件数和人数的56.8%、60%；立查食品安全、安全生产、环境保护、社会保障、征地拆迁等危害民生民利渎职侵权犯罪案件240件255人，分别占渎职侵权立案总件数和总人数的87%、86.1%。

（二）当前职务犯罪防控形势

1. 职务犯罪易发多发状况将会继续存在，贿赂犯罪尤其是行贿犯罪可能更加突出。比较2010-2012年三年我区立查职务犯罪案件总数，立案人数分别同比上升1.5%和上升11.6%，立案件数分别同比上升5%和上升10.2%，三年立案人数和件数基本持平。由于滋生职务犯罪的条件和因素还没有得到根本改变，因此职务犯罪易发多发，发案数量高位运行的趋势短期内仍可能持续。同时，在2010—2012年查办案件中，贿赂犯罪人数均已超过贪污犯罪人数，贿赂案件年度在2011年上升18.9%的基础上，2012年再上升6.4%，其中2011年和2012年行贿犯罪人数更是分别同比上升28.7%和16.1%。在推进经济平稳较快发展过程中，部分领域、行业公共资源短缺和供需矛盾将越来越来突出，一些不法分子意图通过贿赂手段获取非法利益的想法愈加强烈。这种行贿、受贿式的权钱交易犯罪在资金流动较密集的领域，如工程建设、项目招投标、政府采购、转包过程以及教育和卫生等领域中将有可能更加明显。

2. 渎职犯罪继续呈上升趋势。在2011年渎职犯罪人数同比上升3.2%的基础上，2012年又继续上升17.9%，呈现较大的增长幅度。当前许多渎职犯罪与贿赂犯罪相互交织，部分国家机关工作人员在面对贿赂诱惑时，放弃和怠于履行监管职责，或者滥用手中的职权，为他人谋取私利，更容易出现玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪。

3. 涉农职务犯罪仍处于高发期。近年来，我区进一步加大强农惠民政策支持力度，涉农建设项目增多，强农资金投入增加，涉农主管部门管理的国家强农惠农资金也在增加。由于当前强农惠民资金项目种类多、涉及部门广泛，而同时又存在管理不规范、资金分配分散、拨付不及时、资金监督环节不全、资金拨付与监督脱节等问题，从而给部分不法分子贪污、挪用强农惠民资金提供了可乘之机，成为职务犯罪的高发领域。

4. 农村基层组织尤其是农村“两委”人员犯罪需要引起重视。随着委托事项的增多，农村“两委”人员的权限空间得以扩张，管理和经手资金也大幅度增加，加上“两委”人员工资与福利待遇普遍偏低，更容易诱发基层组织人员滥用权力谋取私利的贪念。2012年全区立查农村“两委”人员226人，与2010年的53人相比，上升了324.4%，上升幅度之大在发案人群中实属罕见。随着中央和我区对农村发展建设扶持力度的加大以及强农惠民资金的增多，农村基层组织人员尤其农村“两委”人员职务犯罪案件易发多发的现象可能会更加突出。

5. 职务犯罪与多种社会问题交织，社会关注度不断扩大。职务犯罪作为一种社会现象，与社会管理中出现的许多问题相伴相生、相互交织、相互发酵，一些职务犯罪案件或者现象如果处理不及时、处理不好就有可能成为点燃舆情焦点、激化社会矛盾、引发社会群体性事件的导火索，惩治和预防的任务也将愈加复杂和艰巨。如河池市龙江河镉污染事故发生后，据新华网网络舆情监测分析中心监测，截止2012年2月6日上午9时，此事件网络信息更新量达29113条，相关帖子网民评论跟帖数为74089条，新浪微博和腾讯微博转发、评论的就分别有81962和99500条。

四、职务犯罪防控的对策建议

当前，党和国家对推进惩防腐败体系建设更加重视，人民对惩治和预防职务犯罪的要求更加强烈，对于源头上惩治和预防职务犯罪工作必提出了更高的要求。针对当期我区职务犯罪发展趋势，下一步职务犯罪防控应当在教育、制度、监督“三驾马车”上齐驱并进，重点加强对权力运行的制约和监督，由运动式反腐向制度式反腐过渡，最大程度地增强职务犯罪防控的有效性。

（一）完善党委领导下的预防职务犯罪工作机制，推进惩防腐败体系建设

当前我区尚未成立自治区层面的预防职务犯罪领导小组，未形成运转流畅的社会化预防工作格局，导致各单位开展预防工作缺乏统筹部署与协调，一些预防经验得不到及时推广与应用，影响了我区预防工作的开展与质效的提升。为此，建议完善自治区一级的党委领导下的预防职务犯罪工作机制，即成立自治区预防职务犯罪领导小组，并以此为平台，密切检察机关与纪检监察、审计、行政执法以及行业主管部门的协调配合，进一步健全例会（联席会议）制度、查办和预防职务犯罪情况通报制度、专项预防研究部署制度、预防成果推广应用制度、预防职务犯罪考评制度等，最大限度地增强预防效果。

（二）惩防并举，更加注重预防，增强预防服务经济建设和社会发展的能力

在注重惩治的同时，应把预防摆在更突出、更重要的位置，推动各预防单位更加注重预防工作，落实预防措施，增强预防实效。建议：一是自治区党委及有关部门制定更具体的措施，推动广西人大常委会《关于加强预防职务犯罪工作的决议》（以下简称“决议”）中关于“各单位应当把预防职务犯罪列入工作计划和廉政建设责任制的内容，与其他工作目标一并实行年度考核”责任的落实。二是自治区与有关部门联系，了解掌握该惠民工程项目及资金情况，对资金密集、权力集中的项目实行多部门预防挂牌督办，通过开展预防调查、提供预防咨询、提出检察建议、提交专项报告等形式确保惠民工程安全廉洁，使惠民办实事的资金真正惠及群众。三是自治区检察院争取自治区政府及自治区国资委等部门支持，加强重点企业职务犯罪苗头性、倾向性问题的排查和预警，研究和实施各项预防措施，发挥预防工作服务大局的作用。

（三）加强人大对预防职务犯罪工作质效监督，推动《关于加强预防职务犯罪工作的决议》的贯彻落实

由于《决议》部分条文规定较为原则，致使一些预防对策和措施得不到落实，预防效果大打折扣。如《决议》第十条规定“有关单位应当根据建议制订整改措施，按期落实整改，并书面回复建议机关。”2012年全区检察机关结合办案共向有关单位提出预防职务犯罪检察建议中有14.6%无法得到被建议单位回复。为了更好地促进各有关单位加强预防职务犯罪工作，防范和遏制职务犯罪，建议自治区人大常委会适时组织开展对《决议》落实情况的监督检查，保证《决议》的正确贯彻落实。

（四）加大惩治力度，突出查办发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪

始终保持查办案件和预防腐败的强劲势头，把当前群众切身利益问题较多、职务犯罪案件多发易发、群众反映强烈的领域和方面作为查办重点，着力解决发生在群众身边的腐败问题，积极回应人民群众对反腐败的关切。结合我区以及各地实际，按照行业和人群组织开展全区或区域性征地拆迁、各类涉农补贴、农村“两委”人员等专项治理，最大限度拓展办案成果，形成办案规模效应，扩大办案影响力，提高查处率和遏制力，增强打击和震慑涉农惠民职务犯罪的态势，力争通过两到三年的专项治理，有效遏制我区涉农惠民类职务犯罪上升趋势，推动我区涉农重点领域和关键环节的制度建设和改革，从源头上防范职务犯罪发生。

（五）更加注重强农惠民领域职务犯罪的预防配合和制度建设，保障强农惠民政策的有效落实

根据我区涉农职务犯罪高发的态势，继续开展和深化强农惠民专题预防工作，探索建立预防监督工作制度，开展风险评估，建立预警机制，推动涉农资金主管部门权力规范运行。建议：一是加强涉农惠民领域职务犯罪预防工作配合。检察院、农村工作领导小组办公室、发改、财政、国土、农业、扶贫办等部门建立联席会议制度，加强信息情况交流，主动共享各个部门负责的“三农”资金规模、具体项目、政策文件、工作流程、管理制度等信息，以便检察机关全面掌握强农惠农资金投入情况和相关政策，更有针对性地开展预防工作。二是重视农村“两委”人员专项预防工作。将预防“两委”人员职务犯罪列入2013年工作重点，组织、检察、民政等部门加强配合，合力推进农村“两委”人员职务犯罪预防教育工作，推动“两委”权力透明运行。三是推进农村惩防体系建设。自治区纪委、党委组织部、检察院、预防腐败局等部门应强化农村职务犯罪治本对策和制度建设的研究，推动我区查办和预防农村职务犯罪工作实施意见以及村务公开条例的出台，从教育引导、监督制约、政务和村务公开等方面完善我区农村惩治和预防腐败体系。四是促进强农惠民资金监管体制完善。由自治区纪委、检察院、预防腐败局等部门进一步探索和推广强农惠农资金电子监察系统和“阳光农廉网”，运用“制度+科技”的理念，对强农惠农资金的分配、拨付、使用情况进行全程监控，从公开途径与监督方式上解决贪污、截留、挤占、挪用、骗取强农惠民资金等职务犯罪问题。

（六）加大预防警示教育和社会宣传力度，争取社会公众对预防工作更广泛的参与和支持

预防教育是防范职务犯罪的基础，需要大力开展法治教育、廉政教育，促进国家工作人员树立法治观念，提高自律意识，增强依法办事能力和预防职务犯罪的免疫力。对于提升预防警示宣传教育的实效，建议：一是完善预防教育常态化制度。为进一步发挥预防教育的基础性作用，建议由自治区纪委、党委组织部、检察院、党校等部门通过联合下发规范性文件，将预防教育纳入各级领导干部、重要岗位人员和新任公务员等的教育培训内容，在每期干部培训中，安排一次预防职务犯罪专题讲座。二是加强预防职务犯罪警示教育基地建设。目前全区共建立了149个警示教育基地（平台），但许多地方基地建设存在场地受限、内容陈旧、功能单一、方式单调、科技含量低、效果不佳等问题。为此，建议各地党委将基地建设纳入当地党委统一领导的反腐倡廉工作规划，作为完善惩防体系建设的重要组成部分，并从财政预算方面予以必要的支持和保障。

为了进一步加大预防社会宣传力度，向社会宣传昭示党和国家惩治职务犯罪的决心，争取社会公众对预防工作的支持，建议：一是促进预防公益广告宣传。建议由有关主管部门协调，支持和推进预防职务犯罪宣传短片公益广告上电视、进商业广场、登公共汽车、入机场和入车站等活动，扩大社会公众对预防职务犯罪公共宣传的认知度，使廉政知识的普及、廉政文化的推广、廉政理念的宣传以更加主动的形式进入公众空间。二是加强预防文化精品建设支持。争取宣传、财政等部门的支持，安排文化产业发展专项资金用于我区职务犯罪警示教育片和预防职务犯罪多媒体数据库系统的建设，推出一批反腐倡廉和预防职务犯罪宣传精品，推进预防职务犯罪公共宣传的专业化、系统化步伐。