全区检察理论研究2013年会参评成果

 

广西库区移民资金管理使用领域职务犯罪调查报告

 

【内容摘要】本文就近年来广西壮族自治区检察机关查办的库区移民资金管理使用领域职务犯罪案件情况进行调研，对该领域职务犯罪的现状、特点、犯罪环节和手段、成因进行实证分析，并提出预防对策和建议。

【关键词】 广西库区  移民资金  职务犯罪 

 

引 言

广西是全国水库移民人数较多的省份之一，据2013年初自治区水库移民工作管理局统计，全区水库移民涉及人口558.38万人，占全国水库移民总人口的11%。多年来，党和国家十分重视水库移民工作，迁得出、住得好、富得了，这是移民工作的准则。移民的生产和生活不断得到改善，但是，由于存在相关补贴和资金被人为侵占的现象，并由此引发种种社会问题，亟待解决。本文以近年来广西检察机关查办的相关案件为切入点，对现行水库移民资金管理工作的管理体制机制存在的突出问题进行专题调研，在此基础上形成预防职务犯罪的对策和建议，以期为各级政府和有关部门决策提供参考。

一、近年来广西查处库区移民资金管理使用领域职务犯罪基本情况

（一）案件类型分布情况

2009年至今，广西全区共查处库区移民资金管理使用领域职务犯罪案件80件138人，其中立查贪污贿赂案件75件133人，渎职侵权案件5件5人。

（二）案件罪名分布情况

2009年至今，广西全区所查处库区移民资金管理使用领域职务犯罪案件中，贪污案40件85人，受贿案21件32人，挪用公款案5件6人，行贿或单位行贿案5件5人，其他案件4件5人；渎职侵权案件中，玩忽职守案4件4人，滥用职权案1件1人。

 

（三）涉案人员分布情况

2009年至今，广西全区立查的库区移民类资金管理使用领域职务犯罪138人中，按工作单位划分，供销社2人、乡镇政府4人、水利局8人、水库管理部门24人、农村基层组织76人、其他的如林业局、国土局、个体户等24人。

二、广西库区移民资金管理使用领域职务犯罪特点分析

（一）从犯罪主体上看，涉案人员以水库管理部门干部及农村基层组织工作人员占多数。所查处的138人来自不同部门，有库区移民管理局、国土局、林业局、水利局，还有各级政府、农村基层组织等，其中76人属于农村基层组织工作人员，24人属库区移民管理部门，分别占所查处总人数的56.3%和17.65%。

（二）从案件类型和罪名上看，主要为贪污贿赂案件。所查处的80件案件中，贪污贿赂案占总立查案件数93.75%，渎职案件占立查案件总数6.25%。

（三）从案发部门看，案件高发部门为水库移民管理部门及农村基层组织。所查处的138人中，两部门共被查处97人，占立查总人数的72.46%。

（四）从犯罪形态上看，共同犯罪突出。在所立查的138人中，仅20人为单独作案，其他人均为合伙作案。

（五）从犯罪环节和手段上看，发案环节多，手段多样化。库区移民办理环节、库区移民安置环节、库区移民后期扶持资金补贴报批环节、库区项目修复环节、库区移民后期扶持资金管理环节、库区征地环节、工程承包环节等都容易发生职务犯罪。手段有隐瞒政策，暗箱操作；私自截留，挪作他用；弄虚作假，冒领侵吞等多种手段。细化到各个系统，又存在不同的作案环节和作案手段。

三、广西库区移民类资金管理领域相关部门的职务犯罪分析

（一）水利部门

1.疏于审批致使国家库区专项款被套取。水利系统一些工作人员在审批过程中没有认真对提交的工程材料进行审查，更未到现场勘察即予审查通过，致使国家财政被套取。如南宁市水利局农田水利科原科长杜永荣和该科技术人员杜国华，在没有对规划设计的基本资料进行翔实无误的审查，更没有到现场查勘的情况下，于2009年2月13日出具“关于南宁市天雹人饮水毁工程设计的批复”和“关于南宁市天雹水库西支渠水毁工程初步设计报告的批复”两个文件，使南宁市天雹水库管理所在没有实际工程的情况下,利用虚假的工程资料,套取南宁市财政拔款70多万元人民币。

2.收受贿赂为他人谋取工程项目，为他人在承建、施工管理过程中谋取利益，收取好处费。如田阳县水利局原副局长赵传贵，为让没有施工资质的黄仿生获取承包田阳县那音水库除险加固工程Ⅱ标段的工程，利用职务便利，由百色市水利电力建筑工程处投标，中标后，交给黄仿生承包了该工程的施工，后收取黄仿生10万元现金和二台三星牌手机。

（二）水库移民工作管理部门

1.不按实际划拨专项工程款或利用工程项目的实际工程量与合同工程量出入套取专项工程款作为办公经费。个别库区移民工作部门为了在专项工程款中分得一杯羹，利用权力不按规定划拨专项款或利用工程出入量套取工程款。

2.受贿帮助他人完善虚列征地，骗取库区征地补偿款。如2007年在龙滩水电站田林县库区小平塘屯至达华屯淹没征地补漏阶段，田林县水库移民管理局局原局长黄某某伙同他人帮助田林县旧州镇平林村原副主任杨某某等三人完善各种虚列面积手续，骗取库区淹没征地补偿款25万多元人民币私分。

3.利用库区工程管理权收受承包商贿赂。如玉林市玉州区寒山水库管理所原所长兼玉州区寒山水库工程养护站原站长钟某某利用职务便利，在将玉州区寒山水库管理所的相关工程承包给李某霖等人过程中，非法收受人民币约6万元。

4.虚列、加大工程支出方式，套取工程款。如2009年以来，武鸣县暮定水库管理所原所长、书记、原副所长和会计等人经多次共同商量后，违反规定决定在单位财务私设帐外小金库，前后通过虚列、加大单位的2008一2009年度暮定灌区八项水毁修复工程、暮定总干渠香山段水毁修复工程等有关支出的方式，套取部份工程款和其他有关支出款项作为单位帐外资金使用，私分其中的105000元。

5.违规招投标，收受贿赂。如灵山县灵东水库管理局原局长邓明生、原副局长刘利济、技术股原股长袁明在灵东水库除险加固工程Ⅱ标段、龙塘水库和陆金水库除险加固工程招投标过程中，利用职务便利，伙同他人对工程进行违规招投标取得该工程的承建权，然后由邓林文（另案处理）投资进行施工，期间，邓明生、袁明、刘利济分别收受邓林文所送人民币50万元、45万元、5万元。

6.出售库区商业门面收取好处费。天峨县水库移民工作管理局韦显章、班志诚、黄汉军、谭基富、胡支高、罗锦恒等6人收受供销社10万元人民币后，与供销社主任唐召祥密谋，把天峨县向阳镇、下老乡供销合作社多个仓库和杂物房变通认定为库区商业门面，骗取库区商业门面补助金约20多万元。

（三）政府工作人员

政府工作人员主要是利用报批权收受他人贿赂。在库区移民后期扶持资金补贴报批过程中，个别分管库区移民管理工作的政府工作人员利用职务之便，收受他人贿赂，违法报批、审批。如陆川县良田镇人大原副主席谢某某利用其分管水库移民工作的职务便利，在陆川县良田镇旺垌村水库移民后期扶持资金补贴报批过程中，收受他人送的好处费后致使他人冒名虚报水库移民后期扶持资金补贴，国家资金受损9万多元。

（四）国土系统

1.利用职权虚列库区移民人员套取国有土地使用证批复,转让获利。如昭平县国土资源局耕地保护股原股长吴富明利用参与下福电站库区移民安置工作的职务之便，在确定下福电站库区移民安置名单中，分别将自己不属于库区移民的亲属吴伯权等5人加入下福电站移民安置名单中，以该5人的名字取得办理国有土地使用证的批复，后套取这些批复为他人办理国有土地使用证获取利益8万多元人民币。

2.利用职权为非移民户办理移民安置用地手续，给国家造成了少收土地出让金的经济损失。

（五）农村基层组织

1.制作虚假报告，套取资金。如藤县塘步镇南安村委李某生、刘某南贪污一案，2010年12月10日，李某生和刘某南利用职权制作虚假用款报告套取库区移民集体补偿款4万元人民币。

2.虚列面积、骗取补款。如百色市田林县旧州镇平林村原副主任杨志文伙同杨永章、黄志雄等人勾结田林县移民局原局长黄章玮在龙滩水电站田林县库区小平塘屯至达华屯淹没征地补漏阶段，密谋虚构其三人有40多亩油桐林地未得到补偿的事实，骗取淹没征地补偿款27万多人民币。

3.私自截留，挪作他用。如2007年8月16日，原右江区龙景街道办事处江凤村那模屯十组原组长胡中华私自从其所管理的右江区那毕乡江凤村那模十组的集体帐户内31万元的移民征地补偿款挪借给江凤村主任兼支书的黄日平归还债务。

4.虚增人数，侵吞资金。如2006年至2011年期间，浦北县寨圩镇平塘村委会平塘村原村委文书罗经盛、原支书宁立高、平三队队长罗振发、平四队队长刘裕佳四人分别利用职务之便在协助政府发放武思江水库移民后期扶持资金的过程中，采取采取虚增人数和冒开存折手段截留了2006年第三季度至2010年第四季度的扶持资金共35万元人民币私分。

    四、广西库区移民类资金管理领域职务犯罪环节和手段分析

（一）库区移民资格认定环节

有的库区移民管理部门不认真履行职责，不下基层调查核实，只要农村基层工作组织上报即予以审批，导致某些地方的农村基层工作组织利用上报即审批的不按规定程序办理的现状，采取多报、虚报、乱报的手段获取库区移民名额，侵吞库区移民专项补偿款；有的则收取他人财物，违法对不符合条件的人员进行审批。

（二）库区征地环节

有的地方主管部门为了方便、省事或以人手不足为借口，在库区征地过程中，不到现场勘察，即对当地村委提交的库区征地面积、库区青苗数量进行审批，导致有些政府工作人员、村委干部等单独或共同采取虚列征地面积、虚增青苗数量等骗取库区征地补助款。

（三）专项工程款使用环节

有的部门领导利用职务，采取对已经修建过的工程项目发放库区工程专项款的手段侵吞工程款；有的部门领导利用职务，采取工程实际工程量与合同工程量的差额来贪污工程款返还款；有的部门领导制作虚假用款报告套取工程专项资金；有的利用职务挪用移民专项工程款；有的则与承包商密谋采取对工程偷工减料手段贪污工程款。

（四）库区工程承包环节

有的部门领导利用自己手中权力，收受贿赂，把库区工程项目承包给没有资质的包工头，致使伪劣工程、克扣工程款的现象出现。

（五）库区移民安置环节

有的部门尤其是国土部门利用职权与他人合谋通过增加库区移民人员手段套取国有土地使用证，后转让国有土地使用证获取不当收入。

五、广西库区移民类资金管理领域职务犯罪原因分析

（一）资金管理混乱

1.个别单位存在“小金库”。部分单位和部门的领导为了给自己提供一个不受外界监督制约的“灰色地带”，片面追求小团体利益而不惜牺牲国家利益，在套取库区移民专项资金后，设立“小金库”，并将掌控的小金库”资金大肆挥霍及据为己有，如武鸣县暮定水库管理所原所长韦爱宁、原书记黄益振、原副所长梁贵平、办公室原主任潘照锋和会计阮加俊等人贪污一案，他们经多次共同商量后，违反规定在单位财务私设帐外小金库，前后通过虚列、加大单位水毁修复工程支出方式，套取部份工程款和其他有关支出款项作为单位帐外资金使用或私分，致使国家水利工程款损失10万多元人民币。

 2.有的单位领导身兼单位财务，或会计和出纳为同一人，利用职权非法套取水库移民款。如钦州市钦南区沙埠镇田寮村委张屋沟村民小组干部张某某在村委身兼会计和出纳职务，伙同他人通过虚开“支工程材料费” 的支出凭证套取水库移民款约5万元人民币。

（二）监督机制不完善或形同虚设

1.内部监督方面，部分单位和部门的监督制约机制不健全，不完善。个中原因各不相同：有的部门领导缺乏自我监督意识和不愿意接受监督、普通干部职工对领导不敢监督、领导对普通员工疏于监督的现象；有的部门相对独立，监督更无从谈起，如各乡镇村委会，由于农村是村民自治组织，对其管理主要依靠村民自己，村务公开与否一般由部分村干部自主决定；村干部议事决策，没有一套完整规范的制度，上级管理部门对库区移民资金的分配、使用，没有形成统一有效的管理和制约机制，不能及时发现问题，制止违法犯罪行为的发生，甚至有的管理部门包庇、纵容此类违法犯罪行为，这种管理容易造成管理和权力制约上的“真空”，形成滋生犯罪的“温床”。如2006下半年，犯罪嫌疑人黄经建、黄超亮伙同黄宗航利用分别担任陆川县良田镇旺垌村文书、包片干部、支书等职务便利，在协助良田镇政府办理该村水库移民后期扶持资金（简称后扶资金）的上报发放工作中，发现该村第二批填报的名单与已办理的第一批名单有重复的情况后，经3人一起密谋，由黄经建、黄超亮将事前拟好的各人亲友的名字顶替重复的人名上报、或直接填表上报，在良田镇人大副主任谢永潮的纵容和帮助下，他们所填写的虚假材料顺利上报并通过审核，至2008年6月案发，五年内共骗取了24户103人的水库后期扶持补贴资金共约29万元人民币。

2.外部监督方面，存在监管漏洞，使一些人有机可乘。如有的地方财政局只负责下拨库区补偿款，但对补偿款发放过程不去监督，导致补偿款乱发放现象出现。

（三）部门把关不严

部分相关职能部门对库区移民专项资金的项目申报、审批划拨和检查验收把关不严，致使专项资金被虚报冒领、套取截留。如玉林市福绵管理区共和水库管理所原所长覃建忠在共和水库除险加固工程和福绵管理区六龙村人畜饮水工程建设中，收受工程承包人朱毅辉、陈龙友等人送的回扣费和好处费约54万元，将工程交给朱毅辉、陈龙友等人承包。在工程建设过程中，相关人员不认真履行职责，对该工程存在质量差、虚报工程量等问题在检查验收时没能严格把关和认真核查，使其顺利通过验收，最终朱毅辉、陈龙友等人成功套取专项资金200多万元。

（四）制度不完善或执行不力

国家对库区移民工程有着相关的制度，但是据调查发现，首先是制度不完善，如取得移民资格的当事人死亡后，移民补偿款处置情况是继承人继承还是取消移民补偿款发放无相关规定，导致截留补偿款现象。其次是某些地方存在制度执行不力现象，主要表现在某些库区移民局不按库区移民制度严格执行库区移民申报、确认等程序要求，而是由当地政府、村干部去完成，库区移民管理局很少参与，从而引发职务犯罪，如在移民资格确定环节，不按实际情况确定移民名单，而是由村委上报名单，导致村委干部利用权力上报与自己关系密切的人员作为库区移民，出现虚假移民人员的现象；在补偿款申报环节，库区移民管理局不下去调查确认，而是由村委干部去联系、跑关系来申报，导致部分村委干部通过虚列面积、虚增人数来骗取补偿款；在补助款提升标准过程中，个别地方出现无人理会现状，无人负责办理领取手续，导致群众上访等不稳定因素出现或他人私自截留现象。

六、广西库区移民类资金管理领域职务犯罪预防对策

（一）完善库区移民专项资金管理机制

首先，建立科学的资金管理机制。相关部门应结合实际建立地方库区移民专项资金使用管理办法，建立资金使用巡查机制、资金使用问责机制等等。成立纪检、审计、财政等部门的专项巡查小组，通过暗访、抽查等手段对专项资金使用情况进行检查，对违法使用资金的人员坚决予以惩处。其次，完善村级财务管理制度。要坚持当前推行的“村帐镇管”制度，镇一级党委政府要指导帮助村级建立规范的财务帐目，并加强对村帐的监管；涉及库区征地出让款、青苗补助款、库区移民后期资金补助款等应直接打入移民帐户，减少这些经费流动的中间环节，切断贪污、挪用犯罪的源头。五是落实公开监督机制。不管是什么项目，最重要的是公开资金运行渠道和资金使用结果，让群众享有知情权、参与权、决策权和监督权，保障资金能安全用在库区移民建设之中。

（二）健全完善和保障监督制度的有效实施

加强监督，尤其是加强对贯彻落实党和国家的方针政策情况的督促检查，促使各级党组织和广大党员更加自觉地与中央保持高度一致，促进中央重大决策部署顺利得到贯彻落实。同时，要围绕库区移民领域中的材料核定、发票管理、项目审批等自由裁量权较大的部位和重点环节，从制度建设和执行上加强有效监督；要围绕库区征地、库区移民认定、库区工程专项款使用、库区移民补助款发放等重点环节，加强对行政管理权的监督；要自觉接受人大、政协以及社会各方面的监督，切实做好监督检查工作，及时发现苗头性、倾向性问题，避免违纪违法案件的发生。各级领导干部特别是"一把手"始终是反腐倡廉建设、预防职务犯罪的领导者和主要对象，要增强监督意识，自觉接受监督，带头开展监督，既要管好下属，更要管好自己。最后，在监督机制上实行奖罚分明，对积极履行监督职责的人员予以奖励，对不敢、不愿监督者处以一定的惩罚。通过报纸、电视、网络等多种渠道加强宣传群众监督的重要性，提高国家机关在民众中的公信力，同时为民众制定并公布切实可行的监督奖励办法及监督保密保护措施，使更多民众相信政府，敢于监督，热心参与监督，使得库区移民领域中的职务犯罪行为裸露于阳光之下，也使得该领域的工作人员不敢、不愿走上职务犯罪的邪路。

（三）贯彻落实资金到位制度

库区移民领域各职能机关须加强对相关制度的贯彻落实，确保各环节均责任明确，各司其职，奖罚分明。管理部门要明确专人对农村基层组织上报的移民名单、库区征地面积、青苗数量进行现场勘查校对，杜绝一切虚报、虚增等虚假行为；财政部门要有专人对下拨的库区移民资金是否真正落实到各移民户进行核查，杜绝一切截留、侵吞资金的行为。

（四）完善各项管理机制

完善各项管理机制，保证国家政策有条不紊地贯彻。一是规范建筑市场秩序，促进公平竞争。对库区移民领域中的重要环节，严格按照规定程序运作，杜绝暗箱操作。二是通过地方立法或以地方规范性文件形式对实施库区移民政策过程中存在的漏洞进行补漏。三是落实检查制度。建立由检察、纪检监察、财政、审计等部门参与的联席会议工作机制，齐抓共管，做到每个环节有管理，每一步骤有监督。

 

结 语

检察机关在查处案件的同时开展预防研究，确保水库移民资金的安全，同时也解决和保障了水库移民安置问题，这是建设美丽富裕和谐新广西的迫切需要，是贯彻落实党的十八大精神、全面加快库区现代化建设进程、确保水库移民同步建成小康社会的内在要求。创新管理机制，规范移民资金监管办法，坚持审批制度，确保移民资金安全，既是给移民资金构筑了“防火墙”，也为移民管理系统工作人员编织了“安全网”。

 

 

 

参考文献：

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4、王明铁、杜海燕：《淅川县移民迁安领域职务犯罪特点、原因及办案对策》[J]，《预防职务犯罪学刊》1201期

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6、《我国水库移民问题及其成因与对策探析》[J]，张春美  曾庆连，《农业考古》2008年第三期。

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