全区检察理论研究2013年会参评成果

 

新民诉法下某市民事执行监督调查

 

【摘要】：新《民事诉讼法》第235条之规定[①]，赋予了检察机关民事执行监督的正当性权力。某市检察机关调研组对本市民事执行检察进行专题调研，在分析当前民事执行监督的情况和所存在问题的基础上，提出 “构建规范化办案流程”、“引导增强法治观念”、“构建队伍建设新机制”、“创设主办检察官”、“强化后盾保障力度”、“构建监督效率与效力法治保障机制”和“开展案件质量评查工作机制”等法治对策，以确保修法后民事执行监督案件得到及时、公正、客观的办理，进而树立民事执行检察法治权威。

【关键词】： 民事执行    监督    调查

 

2012年8月31日全国人大常委会第二十八次会议通过关于修改民事诉讼法的决定。修改后的《民事诉讼法》第235条之规定[②]赋予了检察机关对民事执行活动的正当性监督权，民事执行检察制度的建立也具有了法律文本的依据。某市检察机关充分利用《民事诉讼法》修改带来的机遇，对今年1-9月全市民事执行监督情况进行专题调研，形成此调研报告。

一、修法后某市民事执行监督情况

（一）总体情况

某市今年1-9月底开展民事执行监督的总体情况如下（祥见表一、表二、图一、二、三、四）：

表一：2013年1-9月某市检察机关处理民事执行检察案件统计表

受理	立案	监督处理方式
		检察建议		类案检察建议	移送职务犯罪线索	执行和解	检察公函
		检察建议	采纳
260	215	215	156	18	9	15	3

表二：2013年1-9月某市受理民事执行检察案件类型统计表

类别         单位	合计	法院执行不作为、案件久拖不结	法院在执行过程中未保留被执行人生活必须费用、冻结、扣划银行款项不符合规定	法院超出判决的执行标的或遗漏执行内容	执行人员涉嫌渎职违法行为	执行文书送达、执行异议的处理等程序瑕疵	法院拍卖程序违反法律规定	执行中的其他问题
市院	44	8	6	5	3	7	7	8
A县院	34	19	6	3	1	2	1	2
B县院	37	21	5	6	1	1	2	1
C县院	44	17	13	4	1	4	3	2
D县院	37	23	1	2	1	6	2	2
E县院	32	15	3	6	1	5	1	1
F县院	32	18	4	4	1	2	2	1
合计	260	121	38	30	9	27	18	17

 

      图一：某市执行监督案件数情况                       图二：某市执行监督分布情况

  

1、上表一呈现的主要特点：一是监督处理方式较灵活，有检察建议、类案检察建议、移送职务犯罪线索、执行和解、检察公函五种；二是监督处理方式以检察建议为主，采取检察建议处理的案件215件，占82.69%，且采纳率较高，占72.55%；三是采取检察公函的处理方式较少，占1.15%。

2、上表二、图一、二呈现的主要特点：一是类型灵活多样，主要表现为7种监督类型；二是“法院执行不作为、案件久拖不结”的监督类型突出，某市共受理121件，占全市的46.53%；三是数量差异性不明显，如市院与C县院、B县院与D县院以及E县院与F县院的案件数相同，且占全市的比例相同。

3、综上，监督范围呈现创新性、多样性特点。如新增对“执行人员涉嫌渎职违法行为”和“法院拍卖程序”两个行为的监督,开展件数为9件和18件，分别占全市的3.46%和6.92%（祥见下图三、四）。

  图三：某市民事执行监督类型情况                          图四：某市民事执行监督类型分布

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

（二）监督类型具体情况

1、市院情况：一是监督类型的案件数相差不大，最大数量与最小数量相差值为5；二是占市院比例总体性差异不大，但个别相差11.36个百分点（祥见下图五）。

图五：市院民事执行监督类型分布

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   2、A县院情况：一是“法院执行不作为、案件久拖不结”的监督类型突出，占全县的55.88%；二是监督类型之间存在案件数、占全县的比例相同；三是监督类型发展不均衡，如相差案件数最大为18件，比例相差最大为52.94个百分点；四是其他5种监督类型开展情况基本处于同一水平，案件数大都为1-3件（祥见下图六）。

图六：A县院民事执行监督类型分布

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   3、B县院情况：一是开展“法院执行不作为、案件久拖不结”的监督较明显，占全县的56.76%；二是监督类型中有三种类型数量相同，所占全县的比例都为2.70%；三是新增监督类型开展较迟缓，如新增的“执行人员涉嫌渎职违法行为”只有1件；四是发展不均衡趋势明显，最大相差数为20件和54.06个百分点（祥见下图七）。

 

 

图七：B县院民事执行监督类型分布

 

 

图七：某市B县院民事执行监督各类型案件占B县总数情况

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   4、C县院情况：一是“法院执行不作为、案件久拖不结”监督类型较明显，占全县的38.64%；二是新增监督类型开展迟缓，效果不明显；三是发展不均衡趋势明显（祥见下图八）。

图八：C县院民事执行监督类型分布

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

   5、D县院情况：一是“法院执行不作为、案件久拖不结”类非常明显，占全县的62.16%；二是新增监督类型开展迟缓、效果不明显；三是其他5种类型相差不大（祥见下图九）。

图九：某市D县院民事监督各类型占D县总数的情况

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   6、E县院情况：一是监督类型发展不均衡；二是新增监督类型开展趋势不明显；三是某种监督类型开展较突出，如“法院执行不作为、案件久拖不结”类型有15件，占全县的46.88%；四是监督类型中存在数量相同的情况（祥见下图十）。

图十：E县院民事执行监督类型分布

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

    7、F县院情况：一是“法院执行不作为、案件久拖不结”监督类型突出，占全县的56.25%；二是发展不均衡；三是新增监督类型开展趋势不明显、效果不理想（祥见下图十一）。

图十一：某市F县院民事执行监督各类型占F县总数的情况

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   二、当前某市民事执行监督存在的问题

（一）办案程序规范化不高

囿于民事执行内容没有进入司法解释、民事执行监督的规定存在疏漏及民事执行检察监督权力运行的规范化程度不高，某市检察院及下辖六个基层院在贯彻落实修改后的《民事诉讼法》第二百三十五条之规定[③]，难以形成比较科学、合理、统一的办案程序。笔者在调研中发现，某市检察院及下辖六个基层院直接关于民事执行监督办案工作的规范和标准，基本上都是参照两高《试点通知》和“两高三部文件”的相关规定，对新民诉法的直接规定没有深入领会，形成“各自为政”的经验做法，统一性不强，与新民诉法的规定直接冲突。如民事执行监督办案流程是否与审判监督办案流程一致的问题，中止审查、终结审查、送达回证等是否需要向申诉人书面告知，法律文书的格式如何设置、释法说理等问题，基本上没有达成统一规范，影响民事执行监督的严肃性和权威性。究其原因，主要是之前的试点经验色彩比较浓重，加上为了减少民事执行监督工作量和贪图方便，或者最高院出台的司法解释，造成某市检察机关民行部门开展民事执行监督不规范和不统一。

（二）法治观念亟待增强

当前某市检察机关对民事执行监督工作的认识还不够到位，“重刑轻民”的传统思想依然存在，民事检察法治思维与法治方式未能得到充分体现，导致民事执行监督工作偏离了法治轨道。在问卷设计中，提到对检察院“民事行政检察部门”的认识情况，有57.26%的被调查者认为人民检察院是办理刑事犯罪案件的机关，而对民事行政检察工作有正确认识的仅占7.06%。被调查的检察人员中， 56.84%的检察人员认为民事行政检察工作是“上了年纪人”呆的地方，有36.89%的年青干警认为民事行政检察不是关键业务部门，相比侦监、公诉、反贪才是关键业务部门。“重刑轻民”的传统法制观念存在，会通过思维观念“传染”给了年青干警，造成民事行政检察面临“择人”的困境。某市基层检察院党组决定将年青且有能力的干警都投放在侦监、公诉、反贪三部门，造成民事行政检察的被动，阻碍了民事检察法治思维与法治方式的“完美转化”。

   （三）队伍建设亟待加强

新《民事诉讼法》正式实施后，某市检察院及下辖6个基层院，在民事检察队伍建设方面，与修法前三年相比，在人员配置方面，总体上有减少趋势，不容乐观，究其原因，主要是民事检察在绩效考评中所占的分数比重在下降，某市检察机关为了能在其他考评项目中多拿分，就必须从其他不重要的部门抽调初人员充实到分值比重大的部门，此时的民行部门也不例外。如2012年民事检察在绩效考评中所占的分值是16分，2013年则为8分，明显下降了一半。在民事检察队伍学习培训方面，2012年10月-2013年1-9月某市组织民事检察部门或人员学习新民诉法的次数大都是1-2次，唯独市院曾经组织过3次（2012年）。如下表：

2010-2013年1-9月某市民事检察人员及学习培训情况统计表  

项目 单位	人员数				组织学习培训次数
	2010年	2011年	2012年10-12月	2013年1-9月	2010年	2011年	2012年10-12月	2013年1-9月
市院	3	3	2	2	1	2	3	2
A县院	3	2	2	2	1	1	2	1
B县院	3	3	3	2	1	2	1	1
C县院	4	3	3	2	1	1	2	1
D县院	4	4	3	3	1	1	2	1
E县院	3	3	2	2	1	1	1	1
F县院	2	2	2	2	1	1	1	2
合计	22	20	17	15	7	9	12	9

（四）主办检察官机制亟待建立与完善

古语有云：“开展一项工作是否需要一定的专业人员，应当由该项工作的内在规律所决定”，民事执行监督亦是如此。具体理由：一是民事执行监督和审判违法监督的对象不同，两者在性质、内容都有本质的区别，法律依据和理论体系也不相同，民事执行监督主办检察官应当相对独立于民事审判监督主办检察官。二是从当前某市民事执行监督案件的数量看，全市法院民事执行案件2347件∕年，与可以监督的民事审判案件数量相当，为适应民事执行监督规模，检察机关有必要建立民事主办检察官机制。三是新《民事诉讼法》正式实施后，民事执行监督已成为检察机关检察监督业务的主要工作，设立民事主办检察官制度，可以降低冤假错案的发生几率。但在民事检察实践中，民事主办检察官还未形成一套成熟的法治机制，对其完善还处于探索阶段，具体表现在：一是民事主办检察官的选任问题，是组织直接任命还是通过专门考试后任命；二是主办检察官的资格条件如何确定，是否需要通过国家司法考试A证；三是培养机制还未建立和完善，据调研得知，某市尚未建立主办检察官机制。

（五）后盾保障力度亟待强化

民事检察业务相对应的民事执行监督检察建议、再审检察建议、督促履行职责检察建议以及申请抗诉，在大多数情况下都需要进行调查核实基本案情[④]。在应对修法后的挑战，某市民事执行监督的配套保障措施未得到充足的配备。如：民事执行检察人员调配方面，向民事检察部门倾斜度不够，导致其人力不足，远远跟不上新民诉法关于开展民事执行监督工作要求的标准人数；政治待遇以及名誉待遇处于劣势，如在任用提拔干部时，优先考虑的不是民事检察部门人员，而是公诉、侦监和反贪部门人员；经费保障方面，给予民事检察部门的经费保障与侦监、公诉、反贪三部门的差距甚远；装备方面，难以得到保障，如车辆难以得到保障，民事执行监督的调查核实工作难以得到及时、有力的保障；专业化培养机制方面，比较零碎、模式不统一。

（六）监督的效率及法律效力亟待提高

2013年1-9月，某市民事执行监督受理案件共260件，在民事执行监督效率和效力上，还有差距。如受理的260件案件中，属于类案监督占到50.63%，但却将一种类案作为多个案件来进行监督，当前某市开展类案监督，发出类案检察建议只有18件，究其原因，主要是绩效业务考评体系不科学、规范，只针对民事执行监督案件数量来决定得分高低，没有针对类案监督这一块，将其纳入绩效业务考评实施细则里面。开展的民事执行监督中，真正能够帮助申请人督促法院尽快执行的案件只有49件，虽然法院对某市检察机关的检察建议回复采纳156件，但存在回复督促不到位的案件有107件，可见其监督的法律效力也不够理想，究其原因，主要是民事检察人员运用法律不规范、不科学，依法运用民事检察法治思维和法治方式的执法行为存在缺陷，以及与法院执行庭的监督对接机制不健全。

（七）案件质量水平亟待提高

某市检察机关民行部门所办理的民事执行监督案件，大部分是为了应付绩效考评的要求，难免忽略了办案质量要求。调研中发现，某市检察机关民事执行监督办案质量水平不是很高，相比其他市检察机关，还有一定差距，具体表现为：一是法律文书不够健全；二是所引用的法律依据不准确，不符合《人民检察院民事诉讼监督规则》（试行）的要求；三是案件卷宗管理混乱；四是过多运用《试点通知》的规定，与新民诉法的规定直接冲突，造成某市检察机关办理民事执行监督案件过于守旧。

三、完善某市民事执行监督的法治措施

   （一）构建规范化的办案流程机制

构建规范化执行监督办案流程机制，可从受理、管辖认定、审查和结案处理四个方面入手：

1、受理。某市检察院及下辖六个基层院在启动执行监督受理环节时，应区分被动启动和主动启动的情况[⑤]，正确开展民事执行监督，避免为应付绩效考评而做假材料的现象出现。受理可由检察机关控申部门统一受理，由控申部门将案件移送民行部门进行审查，规范受理程序。

2、管辖认定。对一些异地执行、委托执行的民事执行案件的监督管辖，应视不同情况区别对待。一是根据民事执行行为事务性的特点、行为之间的独立性和阶段性，检察监督可针对同一案件的不同阶段、行为提出监督意见。二是在民事执行案件监督管辖上，可采取当事人对哪一地区法院的执行活动不服提出申诉，由相应的哪一地区检察院管辖的原则，不必像审判监督案件以全案管辖为主。三是对民事执行案件受地方保护主义的影响，或其他不适合本地管辖的案件，可由上级检察院制定管辖。

3、审查。审查办案期限，以三个月为宜。有特殊情况需要延长审查期限的，须经检察长批准。切忌将调阅案卷、鉴定、评估、审计以及当事人和解的时间纳入审查期限。民事执行监督审查方式，应以审查案卷材料为基本方式，将与法院执行人员的沟通了解核实情况，作为审查案件的必经程序。在案件审查过程中，还须注意审慎使用调查核实权，注意全面听取各方当事人和提出执行异议人、协助执行义务人的意思表示。

4、结案。分为“提出”和“不提出”两种，建议在审查处理案件过程中，决定向法院提出抗诉、检察建议、纠正违法通知书、建议更换执行人员的，检察机关应作出监督意见的决定，并制作法律文书，以此作为结案之方式。如认为法院的执行行为合法，申诉人的申诉理由不成立，应作出终结审查的决定，以此作为结案之方式。

（二）增强民事检察法治观念

法治思维与法治方式是民事检察部门能够依法独立行使检察权的思维保障和方式保障，它不仅要求检察人员具备专业的业务知识，还要求检察人员具备法治大局的意识。大局意识就是要正确树立岗位意识，即不管身处哪一个岗位，都要兢兢业业践行从检为民的价值。针对某市检察院及下辖6个基层院民事检察法治观念不强的实际情况，可从定期轮岗和成立业务交流兴趣小组两种途径，引导检察人员对民事检察工作有一定的印象，初步增强检察人员民事检察法治大局意识。定期轮岗，主要针对年青干警在从事某一工作岗位达到一定期限时，可对其进行调整工作岗位，实行年青干警所有业务部门都干过的惯例，让民事检察部门能够在一定期限内得到“输血”和“换血”。也可通过定期轮岗，发现民事检察的专门人才，并对其着重培养成为民事检察部门的“主干”。成立业务交流兴趣小组，主要是将年青干警、中年干警和老年干警集中在一起，进行不同层次的思想碰撞，擦出“思想之光”，让其他干警了解到民事检察也是一种锻炼，能够提高自己的综合业务知识。

（三）构建民事检察队伍建设新机制  

1、调配机制。在民事检察人员保障上，应做到“优先倾斜”。政工部门通过充实、调整等措施，把一些优秀的老干警与年青干警交流到民事检察部门，也可以通过招录全日制法学本科或者研究生充实民事检察部门，提升民事检察队伍的整体素质。

2、专业化培养机制。民事执行监督人员的培养必须坚持专业化的方向。首先，强化对民事执行法律法规、程序规范的学习。针对民事检察干部自身业务素养的不足，有针对性地进行全员、系统地学习，打牢民事执行监督基本功。其次，强化民事执行专业人才的引进意向。再次，强化民事执行监督工作岗位学习、岗位练兵、民事执行监督业务竞赛等。在办理民事执行法律监督案件中，丰富民事执行监督办案经验，提高办案水平。最后，强化民事检察官到人民法院执行部门交流学习的力度。加强挂职学习的目的性、计划性、实效性，系统组织民事检察人员到人民法院执行部门担任执行法官，全面贯彻落实深入学习民事执行业务知识，改善业务知识结构，提高民事执法能力和水平。

（四）创设主办检察官制度

囿于主诉检察官制度的存在，可以根据实际情况，针对民事检察工作的需要，特别是民事执行监督，创设符合我国法治精神要求的民事主办检察官制度。民事主办检察官主要是针对民事检察案件进行专门办理，其选任应比较严格，主张通过专门考试选拔具有专业知识、丰富实务经验的检察官担任；民事主办检察官的资格条件首先应通过国家司法考试A证，再考虑其他业务经历；民事主办检察官培养机制应运用上海市检察机关“以老带新、师徒对接”的方式培养民事主办检察官，以老带新主要是民事检察业务经历丰富、资历老的干警带动年青干警，师徒对接主要是在以老带新的基础上逐渐形成师傅与徒弟的关系。此制度不仅可以打破传统“重刑轻民”的思想观念，还可以将擅长民事检察的检察人员纳入到民事检察队伍中来，弥补了民事检察人员业务素质缺陷和人员不足的问题。                     

（五）强化后盾保障的力度

   1、强化检务保障力度。无论是人员的配备，还是办公装备，都涉及到经费是否充足的问题。强化经费保障，是两级院党组在办案装备、交通工具和办公场所等方面均对民事检察部门优先考虑和重点倾斜。除此之外，还应强化人员、技术和装备的保障力度。

   2、强化上级监督保障力度。现行民事执行监督离不开上级检察院的指导和支持，下级检察院对同级人民法院的执行监督案件处理结果有异议，认为仍是违法或有错的，更需要上级检察院的帮助、支持和指导。两高《试点通知》明确了“人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。”

（六）构建监督效率与效力的法治保障机制

构建民事执行监督效率法治保障机制，具体做法有：一是变更民事检察绩效业务考评实施细则规定，不要将案件数量与得分高低成正比，将类案监督纳入考评实施细则里，且占分值应为1分，明确赋予同一种类型案件，可进行类案监督，以提高其监督效率；二是自治区院民行处应倡导开展类案监督，避免民事执行监督案件越过“红色警戒线”（如2013年9月，我区督促履行职责和支持起诉案件在全国达到1万多件，比第二名山西省1000多件高出多陪）；三是建立科学化的办案机制，对同一类型的民事执行监督案件，探索出一套科学、规范的类案监督体系。构建民事执行监督法律效力保障机制，具体做法有：一是在新民诉法的要求下，科学制定本地民事执行监督办案规则，在工作方式方法上有所创新，规范民事执行监督；二是重视引导性法治思维，某市检察机关在开展民事执行监督时，应引导法院执行庭按照实事求是和法治精神的要求，尽快执行；三是在不违反法律和原则的情况下，建立民事执行监督与法院对接机制，对一些有能力执行而不执行的案件坚决监督，对没有能力执行的案件共同探讨出合法、合理、合情的解决方案。只有保障民事执行监督效率与效力的实现，新民诉法第235条的规定才能真正体现民事执行监督的法治效率与效力价值。

（七）开展案件质量评查工作机制

针对某市检察机关开展民事执行监督所存在的案件质量问题，可开展民事执行监督案件质量评查工作机制。民事执行监督案件质量评查工作应以院名义统一部署，成立专门的案件评查机构，一般由检察长或者副检察长任总负责人，主管业务的院领导和各业务部门都参与，案件管理中心应作为具体工作的组织者、协调者、执行者的角色参与到案件质量评查工作中来，做好民事执行监督案件质量评查工作。某市调研组认为，一是要以案件质量评查原则为指导[⑥]，确定民事执行监督案件评查对象。可根据《最高人民检察院案件管理暂行办法》第28条之规定，确定案件评查的对象。二是以案件质量评查原则为指导，制定民事执行监督案件评查方案。可根据《最高人民检察院案件管理暂行办法》第28条第二款之规定，案件管理中心应当就民事执行监督案件评查范围、评查方法、评查重点、人员组成等制定具体工作方案，经检察长审批后组织实施。三是以案件质量评查原则为指导，选定评查人员。选人应选那些政治素质高、业务能力强、办案经验丰富、工作业绩一流的人员作为民事执行监督案件质量评查人员。四是要强调民事执行监督案件质量评查结果的转化，用以决策和借鉴。通过案件评查，才能更好履行内部监督，提高民事执行监督案件质量水平。