全区检察理论研究2013年会参评成果

 

刍议当前基层检察机关中央政法转移支付资金管理现状及其对策

——以梧州市长洲区检察院的管理使用状况为实证分析

     

内容摘要：经费保障关乎检察事业的持续发展。加强基层检察机关资金的使用管理，尤其是如何科学管理使用中央政法转移支付资金，以长洲区人民检察院的管理使用状况为例，剖析转移支付资金管理使用中出现的问题，探讨转移支付资金的科学管理使用对策。

关键词：基层检察机关；中央政法转移支付资金；对策       

 

1993年11 月，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出了 “转移支付”的概念，1994年1月，我国进行的分税制财政体制改革的重要内容之一，就是构建财政转移支付制度[①]。转移支付又称无偿支出，它主要是指各级政府间解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财政资金的单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系，操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金，有时各地财政之间也发生少量的横向转移支付[②]。

一、当前检察机关的经费保障情况

（一）检察经费来源及发展历程

新中国成立后直至改革开放,我国财政均实行“统收统支”，此阶段基层检察院的经费支出是由中央财政统一划拨。改革开放初，国家财政体制改为“划分收支、分级管理”后,地方检察机关的经费来源则变成为依靠地方政府。因此，地方经济发展水平的高低，政府财政收入的多少，直接影响到地方检察院的经费保障。 

2002年最高人民检察院《最高人民检察院关于加强检察经费保障工作的意见》及2005年财政部、最高人民检察院《关于制定县级人民检察院公用经费保障标准的意见》等文件的出台[③], 标志着地方各级检察机关的经费保障机制迈出了科学发展的至关重要的一步。广西属于老、少、边、山、穷地区，全区的财政都比较困难，基本属于“保吃饭财政”，因此，梧州市两级检察机关经费紧缺问题仍然十分突出，严重影响了检察工作的开展。

2005年，广西建立了县（市、区）级人民检察院公用经费保障机制，按类别对全区检察机关公用经费开支标准进行保障，并要求保障标准要随着当地的财政收入的增长而逐年提高。

2009年，经过中央、财政部以及地方相关部门的不断积极探索，进一步将基层检察机关“分级负担、分级管理”的经费保障体制改革为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，此后，基层检察院经费紧缺的问题在很大程度上得到了缓解。

（二）梧州市基层检察院经费管理现状

1、检察经费的划分。梧州市基层检察院经费主要由人员经费、日常公用经费、业务费和业务基础设施建设费等构成。人员经费、日常公用经费都由地方财政解决保障，人员经费相当比较稳定，按国家及地方标准统一发放，但日常公用经费保障标准的高低取决于地方财政保障能力；业务费通常包括中央转移支付的办案业务费和地方财政拨付的专项办案经费；基础设施建设费由中央和地方各级政府按比例负担，主要用于以“两房”（检察机关办案用房和业务用房）为重点的基础设施建设。

2、检察经费的管理。基层检察机关的日常公用经费保障,往往是根据检察机关所承担的工作任务、执法办案业务量和办案成本等因素，按照履行职能工作的实际需求，由地方财政参照上一年度的经费保障标准，结合本年本地区经济社会发展水平、财政收入增长情况、社会治安综合情况，在年初编制预算，并按照一定额度逐月把经费拨付给检察院,由检察院自行管理、自行合理支出。

3、梧州市基层检察院人均公用经费保障情况。按照2009年广西区财政厅与区检察院共同制定的县级人民检察院公用经费保障标准，第一类保障标准为3.6万元/人.年，第二类保障标准为3.1万元/人.年，第三类保障标准为2.6万元/人.年。近3年，梧州市7个基层检察院人均公用经费达到了一类保障标准的仅有岑溪市院、长洲区院，达到三类保障标准的是万秀区院、蝶山区院，而苍梧县院、藤县院及蒙山县院三个基层检察院没有达到最低的三类标准。苍梧县院、藤县院及蒙山县院均属于财政收入较为薄弱的县，由此可以看出，日常公用经费由于受当地社会经济发展水平和财政收入的影响较大。

梧州市基层检察院人均公用经费保障情况表（单位：万元）

单位	2009年	2010年	2011年	2012年
长洲区院	2.6	3.6	3.6	3.6
万秀区院	2.6	2.6	1.8	2.6
蝶山区院	1.6	1.6	2.0	2.6
苍梧县院	2.0	2.0	2.0	2.0
藤 县 院	1.8	1.8	1.8	1.8
岑溪市院	3.6	3.6	3.6	3.6
蒙山县院	1.6	1.6	1.6	1.6

二、 梧州市基层检察院中央政法转移支付资金所取得的成效

（一）近年梧州市基层检察院中央政法转移支付资金使用情况

表一：梧州市基层检察院政法转移支付资金情况表（单位：万元）

机构	2009年		2010年		2011年		2012年
	办案费	装备费	办案费	装备费	办案费	装备费	办案费	装备费
长洲区院	45	40	53	49	59	61	61	71
万秀区院	59	54	61	57	58	79	63	74
蝶山区院	52	47	58	54	58	80	63	75
苍梧县院	76	69	78	73	71	97	80	94
藤 县 院	91	84	91	86	83	112	89	106
岑溪市院	86	77	87	81	79	108	103	122
蒙山县院	58	52	74	70	87	47	61	73
合计	467	423	502	470	495	585	520	615

 

表二：梧州市基层检察院政法转移支付资金增长图（单位：万元）

     （二）对检察经费的保障力度不断加大

检察机关各项执法办案业务能否顺利开展，经费保障尤为关键。2009年以来，梧州市7个基层检察院共获得财政拨付中央政法转移支付资金1984万元，经费保障能力明显提高，中央政法转移支付资金的投入，使基层检察院的办案经费有了充分的保障，有效弥补了办案业务经费的不足，大大缓解了检察机关长期以来办案业务经费紧张的局面，保证了执法办案的各项需求，为检察工作的顺利开展提供了有力的经费保障。

（三）检察业务装备建设持续发展

自2009年至2012年，梧州市7个基层检察院共利用中央政法转移支付资金2708万元来投入先进科技信息、技术设备、办案基础设施建设，进一步将办案视频远程指挥、案情通报、案件讨论、多媒体求证、视频远程讯问、看守所同步录音录像、办案区视频监控等信息技术提高到一个新水平，加大了侦查装备的配备以及侦查信息化的建设投入，一改以往检察装备数量少、品种缺、性能劣、质量差、科技含量低的局面，使检察业务装备设备得到了很大改善，检察工作的科技含量与侦查信息化、装备现代化水平有了明显提高。 

四、梧州市基层检察院中央转移支付资金使用过程中存在的主要问题

（一）以中央政法转移支付资金弥补公用经费的不足

2009年至2012年，在梧州市7个基层检察院中，人均公用经费达到了一类保障标准的有岑溪市院和长洲区院，达到了二类保障标准的有万秀区院、蝶山区院，处于三类保障标准的是苍梧县院、藤县院及蒙山县院。中发[2008]19号《通知》明确规定，各县不能用人员经费、业务装备经费和设施经费充抵公用经费来实现达标。有的基层政府由于经济发展水平不高、财政收入不足，没有财力按照县级检察院公用标准落实经费，便以中央政法转移支付专项来弥补日常公用经费保障标准的缺口，造成中央转移支付资金没有充分发挥其自身作用。

（二）资金分配方法不够合理规范

当前，财政资金分配主要是结合地方社会经济发展水平、财政保障能力，依据检察干警人数、全年办案数以及检察工作的实际需求等因素确定。通常，地方财政保障水平、干警职工人数在一定时期内是相对稳定的，实际上决定分配资金的主要因素则是办案业务数，而案件数往往是以上一年度的案件数为参照的。以长洲区检察院的中央转移支付办案费为例，2009年至2012年的办案费分别为：45万、53万、59万、61万，年增长率分别为：18%、11%、3%，而2009年至2012年长洲区检察院的受理案件数分别为224件320人、312件414人、370件483人、391件538人，受理案件件数年增长率为分别为：29%、16%、11%，受理案件人数年增长率为分别为：39%、19%、6%，办案费的增长跟不上案件数，经费分配不合理的矛盾明显突出。

 

表一：梧州市长洲区检察院中央转移支付办案费及受理案件情况表

年度	办案费 （万元）	受案件数 （件）	受案人数 （人）	与去年同比增长率（%）
				办案费	受案件数	受案人数
2009	45	224	320	/	/	/
2010	53	312	414	18	29	39
2011	59	370	483	11	16	19
2012	61	391	538	3	11	6

 

表二：梧州市长洲区检察院中央转移支付办案费情况图（单位：万元）

 

表三：梧州市长洲区检察院受理案件情况图

表四：梧州市长洲区检察院办案费与受理案件增长率情况图

（三）办案经费与装备经费的分配比例不够科学

目前，中央政法转移支付资金中办案经费与装备经费分配比例大约是5.2：4.8，由于这个比例相对比较固定，往往容易造成“一刀切”，在维稳任务繁重、案件多时，出现办案经费不足的困境，或在配备专项装备时，经费无法满足装备投入需求的局面。以梧州市基层检察机关转移支付资金为例，2009年至2012年办案费分别为467万、502万、495万、520万，年增长率分别为：7%、-1%、5%；2009年至2012年装备费分别为423万、470万、585万、615万，年增长率分别为：11%、24%、5%，两者的分配结构还欠缺一定的科学合理性。

（四）装备经费的分配与建设规划有待合理调整

近年，侦查科技装备建设和信息化建设是检察机关科技强检战略的实施重点，基层检察院按照上级检察机关的工作规划要求，用于反贪、反渎等自侦部门的科技装备及信息化建设的经费投入成本很大，如按照自治区检察院《2011-2013年全区检察机关职务犯罪侦查装备现代化建设实施方案》的配备标准要求，需投入约80万元才能配足配齐高检院要求必配的侦查装备，技术分级保护系统需要投入约50万才能完成，按照“保证重点，兼顾一般、适用实用”的原则，优先对重点业务装备进行配置后，再考虑一般业务装备的配置，基本用尽了中央转移支付装备专项资金，影响了其他办案科技装备的投入。

（五）装备采购滞后，没有发挥专项资金的作用

近年来广西的中央转移支付资金装备采购工作均处于滞后状态，通常是上年度的采购计划要到下一年度才能采购到位，造成很大一部分办公办案装备、设备采购回来后就面临落伍，不符合新的使用要求，设备的闲置造成了资金浪费，而急需使用的装备却无法及时到位使用，制约了检察执法办案工作的顺利开展。由于检察机关当前的经费保障还不能满足检察工作的实现需求，因此，更难以补充技术装备更新、车辆配置和办公自动化建设的经费缺口，成为制约了检察业务工作的发展的重要因素。

（六）转移支付资金管理机制亟待进一步完善

目前，广西对中央转移支付资金的使用与管理暂时没有出台相关正式的管理办法，因此，对中央转移支付资金的分配、管理、使用、采购各个环节等无法进行统一的科学规范管理，因而导致全区政法机关在转移支付资金的执行使用过程中出现了政策依据不足、操作不规范、监管不严的管理状况。

（七）各级各部门监管不到位

中央政法转移支付资金的安排分配、管理使用、采购管理涉及多个部门多种环节，有上级对下级的纵向监管，也有同级部门的横向监督管理，但目前广西政法转移支付资金的监管依然停留在上下级财政系统的纵向管理，表现为资金分配和资金拨付的层面，而完全没有建立政法机关内部自上而下的监管机制，也没有发挥同级财政部门对政法机关的监督，在一定程度体现“重财政轻部门、重分配轻管理”的监管问题。

五、科学管理使用中央政法转移支付资金的对策和建议

（一）公开透明，合理分配安排中央转移支付资金

政法转移支付资金分配应公平、规范、科学，本着“统筹安排、突出重点、专款专用、保证效益”的原则，避免在地区之间、专项经费间搞“平均主义”，根据不同地区的社会经济发展水平，结合当地的地理环境、自然气候、交通通讯、综合治理、消费水平和检察工作任务量等各种实际情况，规范分配流程、优化分配结构、完善分配办法，科学合理分配转移支付资金，促进检察工作和谐发展。

（二）统筹兼顾，适时科学调整办案和装备补助经费比例

近年，随着执法办案不断规范，科技强检不断深入推进，对检察现代化科技装备的投入以及信息化建设提出了更高更大的要求。当前中央拨付下达到基层检察院的中央转移支付资金中，办案与装备费的比例约为4.8：5.2，办案经费所占比重略低于装备经费所占比重，建议灵活根据最高检的“两化”要求以及专项信息技术项目来调整办案经费和装备经费的拨付比例，统筹安排资金，及时弥补装备经费不足的现状，也避免装备经费过于充足出现的浪费。

（三）及时规范，不断强化装备项目的采购工作

2011年起自治区财政厅根据政法机关工作特点以及当地工作实际情况，制定了公检法司部门业务装备指导标准，并把部分装备采购权限放到了市级。建议要进一步加强自治区财政部门及上级业务部门对装备规划和年度采购计划的工作指导，不断完善装备分级采购方式，逐渐加大分级采购的力度，确保业务装备的配置符合实际工作需求、突出采购重点。基层检察院要认真执行自治区规定的重点装备项目采购工作，严格管理、规范使用中央转移支付资金，做到不挤占、不挪用，专款专用。要按照《政府采购法》，限额以上的装备采购均实行政府统一采购，规范装备采购行为，公开接受内部与外部的广泛监督，“阳光”操作，真正做到公平公正，提高专项资金的使用效益。

（四）强化协调，建立和完善检察部门之间的资源共建共享机制

 随着科技强检战略的实施，最高检制定下发了《2011-2013年全国检察机关职务犯罪侦查装备建设指导意见》，该指导意见明确提出了全国检察机关的目标任务，要提高侦查装备现代化、侦查信息化水平。广西区检察院制定了相关的实施方案，要求广西全部基层检察院必须在2013年底前全部购置配齐最高检察院要求必配的侦查装备，需投入经费约80万元。由于实施方案要求必配的大部分装备的使用频率较低，闲置的设施、设备必然造成资金极大的浪费。因此，建议由市级检察院牵头协调，统一规划、统一建设与管理，建立和完善基层检察院之间资源共建共享，最大限度地发挥效用，避免资金与设施、设备浪费，这既有利于资源的有效利用，也有利于各检察部门之间工作的充分协作。

（五）严肃监管，切实加强转移支付资金使用情况的监督检查

不断深入探索研究中央转移支付专项资金的使用管理方法与监督机制，一是积极推进政法经费管理信息的公开透明度，主动接受党政机关以及社会各界的广泛监督。二要严格实行专款专用，明确规定各项经费开支的使用范围和标准，坚持艰苦朴素，厉行节约，杜绝奢侈浪费，做到合理开支、注重实效，切实提高专项资金的使用效益。三是创新管理方式，建立内部监督制度，强化信息公开、岗位制约、内控审核、监督检查，以保证财务管理工作的规范性、合法性、廉洁性、效益性。四是财政部门要加大对转移支付资金使用管理情况的监督检查力度，要建立健全的监督管理机制，一旦发现专项资金使用过程中出现挪用、截留、占用等违法违规行为，要及时纠正、坚决处理，保证专项资金的安全、规范、有效使用。

（六）明确职责，不断完善转移支付资金管理机制

为保证中央转移支付资金的管理使用能够做到科学规范、合理有效，针对中央转移支付专项资金在管理使用过程中出现的问题，紧密结合当前社会经济发展情况，联系检察工作实际，及时出台中央政法转移支付资金管理办法，明确转移支付资金的设立目标、分配因素、分配方法、分配程序、分配比例、补助对象、使用要求、政府采购、监督管理等内容，加强转移支付资金的管理，切实提高资金使用效益。

六、结语

检务保障是检察工作的基础，而经费保障是检务保障的关键，规范经费管理，既是维护社会公平正义的需要，也是深入推进政法经费保障体制改革的需要，因此，科学管理使用中央政法转移支付资金显得尤为重要。